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第八章 行政程序法的主體
一、行政程序法主體的法律意義
行政程序法主體是行政程序法規(guī)定的，能夠參與各種具體行政程序的，并能獨(dú)立地享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的組織或個人。
行政程序法主體問題與行政程序的啟動、延伸和終結(jié)，行政程序行為的有效成立和違反行政程序的法律責(zé)任追究之間都存在著密不可分的聯(lián)系。因此，各國行政程序法都有行政程序法主體的規(guī)定。行政程序法主體應(yīng)當(dāng)成為行政程序法中的一項重要的基本法律制度，但是，各國對此問題的重要性認(rèn)識并不一致，有的國家在其行政程序法中對行政程序法的主體作出了詳盡的規(guī)定，如西班牙；也有的國家僅對部份行政程序法主體作了規(guī)定，如德國、奧地利行政程序法只對利害關(guān)系人作了規(guī)定；也有國家對行政程序法主體不作規(guī)定的，如日本。當(dāng)然，在行政程序法中對行政程序法主體不作規(guī)定，并不意味著該國不存在行政程序法主體，在這些國家中，對行政程序法主體往往是通過組織法、編制法來規(guī)定。
作為能夠參與各種具體行政程序的組織或個人，行政程序法的主體是由行政程序法所確認(rèn)的。這里的“確認(rèn)”至少包括行政程序法主體的種類和主體資格這二方的內(nèi)容。一般來說，主體種類往往因域而異，但主體資格的規(guī)定基本上一致，前者往往與一國的政體等實(shí)際情況相關(guān)聯(lián)，后者則體現(xiàn)了法學(xué)原理中所公認(rèn)的那些規(guī)定性的內(nèi)容。當(dāng)法律將某類組織或個人歸入行政程序法主體時，必然要為其設(shè)定相應(yīng)有主體資格要件。因此，主體種類與主體資格又是關(guān)系密切的行政程序法主體的有效條件。
行政程序法的主體應(yīng)當(dāng)與行政程序法律關(guān)系主體有所區(qū)別。
一般認(rèn)為，行政程序法律關(guān)系主體是指在行政程序法律關(guān)系中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的組織或個人。我們知道，任何一種法律關(guān)系如果沒有法律事實(shí)就無法產(chǎn)生、變更或消滅。在法律事實(shí)中，法律關(guān)系的主體行為具有極其重要的意義。在法律關(guān)系產(chǎn)生以前，誰有資格參加法律關(guān)系不是法律關(guān)系理論本身所要解決的問題，而是取決于法律的具體規(guī)定。我們可以斷定，在法律關(guān)系產(chǎn)生以前，相應(yīng)的法律主體因?qū)嵲诜傻囊?guī)定而已存在，如同已被檢錄的運(yùn)動員正準(zhǔn)備投入比賽。因此，法律主體問題應(yīng)當(dāng)被提出來加以專門研究，而不應(yīng)該被法律關(guān)系主體問題所掩飾，行政程序法主體與行政程序法律關(guān)系之間的關(guān)系也是如此。它們兩者的區(qū)別至少有：
（一）行政程序法主體的先決性與行政程序法律關(guān)系主體的依附性
在行政程序法中，任何組織或個人要參加行政程序法律關(guān)系，就必須先解決它在行政程序法上的資格問題，否則，它就無法參加行政程序法律關(guān)系，如在我國，如果我們否定法律、法規(guī)授權(quán)的組織或個人具有行政程序法主體資格，則它就不能以自已的名義參加行政程序法律關(guān)系。而一個組織或個人之所以能夠參加行政程序法律關(guān)系，是因為它有行政程序法的主體資格，也可以說，行政程序法律關(guān)系主體資格是依附在行政程序法主體資格之上的。
（二）行政程序法主體的抽象性與行政程序法律關(guān)系主體的具體性
行政程序法主體的抽象性是指行政程序法借用了一個個高度概括的名詞，諸如行政機(jī)關(guān)、法人、公民等來表述行政程序法主體的內(nèi)容，而不是在法律規(guī)范中指明具體的行政機(jī)關(guān)、法人或公民的名稱。從行政程序法主體的法律規(guī)定上，我們無法確定具體的行政程序法主體。因此，從某種意義上說，行政程序法主體如何確定屬于立法問題，何種組織或個人是否應(yīng)當(dāng)列入行政程序法主體，屬于一個國家立法政策的調(diào)控范圍。行政程序法律關(guān)系主體的具體性表明，在任何一個具體的行政程序法律關(guān)系中，參加該法律關(guān)系的主體總是特定的，具體的，在這里，行政程序法律關(guān)系的主體是實(shí)在的，可以確定的，如在某公民向公安機(jī)關(guān)申請出國護(hù)照的行政法律關(guān)系中，一方是有名有姓的公民，另一方是有一定管轄區(qū)域的公安機(jī)關(guān)。
（三）行政程序法主體的可能性與行政程序法律關(guān)系主體的現(xiàn)實(shí)性
當(dāng)行政程序法將行政機(jī)關(guān)、法人或公民確認(rèn)為行政程序法律關(guān)系主體后，就賦予了其有參加行政程序法律關(guān)系的權(quán)利能力，但是，每一個有行政程序法主體資格的行政機(jī)關(guān)、法人或公民并不必然會參加行政程序法律關(guān)系，從而成為行政程序法律關(guān)系的主體，它們僅僅表明了可以成為行政程序法律關(guān)系的可能性。而作為行政程序法律關(guān)系主體，它們實(shí)際上已通過自已的行為或某些法定的客觀原因，使自已從行政程序法主體的可能性轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓绦蚍申P(guān)系的現(xiàn)實(shí)性，成為行政程序法律關(guān)系中的實(shí)際參加者，表現(xiàn)為一種現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。[1]
行政程序法主體作為部門法主體之一，它顯然有其自身有特點(diǎn)。這些特點(diǎn)可歸納為：
（一）差異性
在行政程序中，各行政程序法主體由于法律地位不同，因面在各主體的權(quán)利和義務(wù)上表現(xiàn)出明顯的差異性，如行政機(jī)關(guān)在行政程序中經(jīng)常處于一種主動的地位，它所享有的權(quán)利已轉(zhuǎn)化為不可放棄的職權(quán)。對于組織和公民來說，即使對行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力有異議，也必須在先服從的前提下事后通過行政程序或司法訴訟程序提出異議。這種差異性在民事法律主體之間是不存在的。承認(rèn)這種差異性，有助于行政程序法主體依法行使權(quán)利，自覺履行義務(wù)。
（二）有限性
行政程序法主體的有限性，它一方面體現(xiàn)在并非所有的行政程序法主體都能直接參加行政程序法律關(guān)系，如因年齡限制和智力障礙的公民，如要參與行政程序法律關(guān)系，就需要通過其法定代理人的活動才能實(shí)現(xiàn)，另一方面還體現(xiàn)在行政程序法主體之間地位的固定性，它不能象民事法律主體那樣，在法律程序中的地位有時可以互換的，如在行政程序中，作為一方主體的公民與另一方主體的行政機(jī)關(guān)是由法律預(yù)先固定的，它不能因法律以外的原因而發(fā)生變動。
二、行政程序法的行政主體
行政主體是主持行政程序的行政機(jī)關(guān)及其法律授權(quán)的組織。它對行政程序能否順利開展具有決定意義，因此，不少國家的行政程序法都有行政主體的基本規(guī)定。
然而，行政主體理論在不少人看來，它是行政實(shí)體法的不可缺少的內(nèi)容之一，我國許多行政法論著都持這一觀點(diǎn)。我認(rèn)為，這一觀點(diǎn)并無多大的錯誤，但它在實(shí)踐中產(chǎn)生了一個無法掩飾的缺陷，那就是行政主體理論因行政實(shí)體法無法法典化而導(dǎo)致它不能成為具有法律效力的規(guī)范，結(jié)果是，判斷一個行政組織能否成為行政主體，沒有可遵循的法律規(guī)范，或者只能借用民法中法人構(gòu)成要件來彌補(bǔ)這一缺陷。許多國家在行政程序法中規(guī)定行政主體的相關(guān)內(nèi)容，可能與此問題有關(guān)。但是，行政程序法畢竟只能側(cè)重于行政程序的規(guī)定，對于行政主體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)并不能施于過多的關(guān)心。它主要將關(guān)注點(diǎn)集中在行政主體的外部關(guān)系上，因為，行政主體的外部關(guān)系是直接會影響到行政程序能否順利進(jìn)展的重要因素。
行政組織法是側(cè)重于在內(nèi)部規(guī)范行政組織，但任何一個行政組織并不當(dāng)然取得行政主體的資格，因為，從法律上看，構(gòu)成行政主體必須具備能以自已名義對外行使職權(quán)和獨(dú)立承擔(dān)由此引起的法律責(zé)任這二大要素。從一些國家的行政程序法規(guī)定看，某一行政組織即使具備了行政主體資格，它也可能不能成為行政程序法中的行政主體，或者某一特種行政程序的主體，因此，在行政程序法的行政主體的類別上，各國的行政程序法規(guī)定盡顯其本國特色。
（一）美國
１、行政主體
從美國聯(lián)邦<<行政程序法>>第５５１條規(guī)定：“‘機(jī)關(guān)’是指美國政府的各個機(jī)構(gòu)，不問其是否隸屬于另一機(jī)關(guān)，或者另一機(jī)關(guān)的審查�！睆倪@一定義看，幾乎所有的行政組織都可以成為行政程序法的行政主體。但是，對于這個結(jié)論，在美國行政法學(xué)界也是爭議，如有學(xué)者認(rèn)為：“這個定義也許包括太廣泛了。行政法學(xué)家并不把每一個行使行政權(quán)力的機(jī)關(guān)都作自已研究的對象，他們主要研究那些影響私人權(quán)利和義務(wù)的行政權(quán)力的那些方面。”[2]１９４６年美國聯(lián)邦司法部長行政程序委員會的最后報告認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的主要特征有權(quán)制定法規(guī)和進(jìn)行裁決影響私人的權(quán)利和義務(wù)。[3]然而，一個不能否認(rèn)的事實(shí)是，在行政機(jī)關(guān)中，有些部門平時很少與私人發(fā)生關(guān)系，如國防部和外交部，也有些機(jī)關(guān)幾乎不與私人發(fā)生任何聯(lián)系，如政府的內(nèi)務(wù)管理、科研機(jī)關(guān)。因此，我們是否可以得到如下結(jié)論：從法律上看，凡屬美國聯(lián)邦政府的行政機(jī)關(guān)都可以成為行政程序法的行政主體，但在行政實(shí)踐中，有些行政機(jī)關(guān)很少幾乎不可能成為行政程序法的行政主體，因為它們沒有制定規(guī)章和作出裁決的權(quán)力。另外，因美國聯(lián)邦<<行政程序法>>屬于聯(lián)邦法，所以，各州政府的行政機(jī)關(guān)也不能成為該法的行政主體。
因此根據(jù)美國聯(lián)邦憲法和法律的規(guī)定，聯(lián)邦行政程序法的行政主體是總統(tǒng)、總統(tǒng)的執(zhí)行機(jī)關(guān)、內(nèi)閣、部、獨(dú)立的各種管理委員會和政府公司。
（１）總統(tǒng)。總統(tǒng)是美國聯(lián)邦政府的行政首腦。總統(tǒng)的權(quán)力主要由憲法加以控制，但行政法的控權(quán)對總統(tǒng)也會發(fā)生作用。如總統(tǒng)有權(quán)發(fā)布行政命令（executive order)，它是總統(tǒng)為了執(zhí)行憲法、法律、國際條約而發(fā)布的具有法律效力的指示，不必經(jīng)過國會批準(zhǔn)。但國會可以根據(jù)授權(quán)法進(jìn)行監(jiān)督。
（２）總統(tǒng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。總統(tǒng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)（The Exective Office of the President）是一個若干個互相獨(dú)立的機(jī)構(gòu)所組成的一個總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)。這些執(zhí)行機(jī)構(gòu)如白宮辦公廳、管理和預(yù)算局、經(jīng)濟(jì)顧部委員會和國家安全委員會等。
（３）內(nèi)閣。內(nèi)閣是總統(tǒng)和部長集體討論政府事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)。但內(nèi)閣不作任何決策，也不負(fù)政治責(zé)任。因此，內(nèi)閣在某種意義上說是總統(tǒng)的顧問機(jī)構(gòu)。
（４）部。部是在總統(tǒng)監(jiān)督下執(zhí)行法律的最重要的行政機(jī)關(guān)。部為獨(dú)任機(jī)關(guān)，設(shè)部長一人，部的其他官員都接受部長的領(lǐng)導(dǎo)。部長制定規(guī)章或作出裁決應(yīng)當(dāng)遵守聯(lián)邦行政程序法，除非法律另有特別規(guī)定。
（５）獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)。獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)是根據(jù)實(shí)際需要而設(shè)立的政府管理機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦政府第一個獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)是１８８７年的州際商業(yè)委員會。這些機(jī)構(gòu)一般由５７名委員組成，委員由總統(tǒng)提名，經(jīng)參議院同意后任命。這些機(jī)構(gòu)行使著立法、行政和司法三種權(quán)力。
（６）政府公司。政府公司是指由政府投資組建的，為公眾需要提供服務(wù)的公司，如運(yùn)輸、發(fā)電、修建公路、鐵路等。政府公司的首腦由總統(tǒng)提名，經(jīng)參議院同意后任命。政府公司行使法律授予的行政權(quán)力時，必須遵守聯(lián)邦行政程序法。
應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步指出的是，美國聯(lián)邦<<行政程序法>>第５５１條還規(guī)定，下列行政機(jī)關(guān)如不是行使規(guī)章制定權(quán)，也不能成為行政程序法的行政主體：
（１）由糾紛各方當(dāng)事人的代表或由糾紛各方當(dāng)事人的組織的代表組成的以解決糾紛的機(jī)關(guān)；
（２）軍事法院和軍事委員會；
（３）在戰(zhàn)時戰(zhàn)區(qū)或占領(lǐng)地的軍管當(dāng)局等。
這些機(jī)關(guān)在不行使規(guī)章制定權(quán)時不能成為行政程序法的行政主體，但絕不意味著它們不能作出影響私人權(quán)利和義務(wù)的決定，只不過是它們在作這類決定時，不適用聯(lián)邦<<行政程序法>>而已。
２、行政法官
行政主體作為一種組織，在行政程序中不能獨(dú)立表達(dá)其意志，因此，與行政主體不可分離的國家公務(wù)員成了行政程序的實(shí)際操縱者。在美國聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)中，國家公務(wù)員可分為兩類：一類是具有政治傾向的、有任期的、非職業(yè)性的政務(wù)官。另一類是由法律保障的，不得隨意被撤換的事務(wù)官，又稱之為文官，他們是通過竟?fàn)幙荚囦浻玫墓珓?wù)員，并通過功績晉升。然而，與行政程序關(guān)系最為密切的是行政法官。
行政程序的核心是聽證。因此，主持聽證的官員對能否實(shí)現(xiàn)行政程序的預(yù)定目的具有十分重大的意義。在美國聯(lián)邦<<行政程序法>>頒布以前，行政機(jī)關(guān)在作出裁決前也舉行聽證。誰有權(quán)主持聽證呢？行政機(jī)關(guān)首長有權(quán)主持聽證，因為行政裁決是以行政機(jī)關(guān)的名義作出的，但行政機(jī)關(guān)首長因繁雜的行政事務(wù)致使其不可能親自主持每個案件的聽證。于是，行政機(jī)關(guān)首長就委托本機(jī)關(guān)的其他官員主持聽證，但這種委托是隨意的，且受委托的官員在主持聽證過程中并無獨(dú)立的法律地位。因此，依據(jù)此種行政程序得到的聽證記錄所作出的裁決在當(dāng)事看來并不是公正的。
１９４６年聯(lián)邦<<行政程序法>>頒布后,出現(xiàn)了具有獨(dú)立地位的`不受行政機(jī)關(guān)首長直接控制的聽證審查官（Hearing examiner）。聽證審查官比較特別，一般是文官事務(wù)委員會在對具有律師資格和經(jīng)驗的人，通過竟?fàn)幙荚嚭笳J(rèn)為合格的，即列入聽證審查官的資格名單。行政機(jī)關(guān)只能從文官事務(wù)委員會所提供的名單中任命本機(jī)關(guān)的聽證審查官。聽證審查官在編制上屬于所任命的機(jī)關(guān)的官員，但在工資、待遇等方面不受該機(jī)關(guān)的控制，而是由文官事務(wù)委員會決定。
１９７２年文官事務(wù)委員會為了更進(jìn)一步加強(qiáng)聽證審查官的獨(dú)立的法律地位，決定將聽證審查官改為行政法官（Administrative law judge）。１９７８年國會在一項法律中也確認(rèn)了行政法官的名稱，從而大大地提高了行政法官的地位。在許多人看來，行政法官的地位頗似司法法官，除了行政法官不能作最終決定外。
行政法官制度是美國聯(lián)邦<<行政程序法>>所確立的一大特色，在其他國家的行政程序法中我們難于找到相近的法律制度。形成這一制度的原因是，我認(rèn)為這可能與美國聯(lián)邦<<行政程序法>>所具有的濃厚的司法化有關(guān)，因此，這一項法律制度并不能完全適用于其他國家，尤其大陸法系國家。
（二）奧地利
１、行政主體
奧地利<<行政程序法>>的調(diào)控范圍限于行政機(jī)關(guān)所作出的具體決定行為。這與美國聯(lián)邦<<行政程序法>>所規(guī)定的“作出裁決”相似。因此，在行政程序的行政主體問題上，并不象美國那樣復(fù)雜，在對行政機(jī)關(guān)下了定義后，后列出一大塊排除范圍。根據(jù)奧地利<<行政程序法>>規(guī)定，凡依法律有權(quán)對聯(lián)邦事務(wù)進(jìn)行管理的行政機(jī)關(guān)，不論是聯(lián)邦的還是州的，都應(yīng)遵守本法的有關(guān)行政程序的規(guī)定。這一點(diǎn)與同是聯(lián)邦制國家的美國就有很大的區(qū)別。在奧地利<<行政程序法>>中，每個行政機(jī)關(guān)能否成為行政程序法的主體，就要看它是否有對聯(lián)邦事務(wù)的管轄權(quán)，尤其是州級以下的行政機(jī)關(guān)。[4]因此，管轄權(quán)問題成了奧地利<<行政程序法>>必須首先解決的問題。
２、管轄權(quán)
盡管奧地利聯(lián)邦憲法第１０條對聯(lián)邦和州的職權(quán)作了劃，但它并沒有解決實(shí)際生活中所出現(xiàn)的問題，尤其是日益變化復(fù)雜的行政事務(wù)。因此，必須進(jìn)一步以一般法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)的管轄權(quán)。
確定管轄權(quán)的一般原則是由確定職權(quán)范圍的法律和行政規(guī)則所規(guī)定，也就是說，在奧地利，每個行政機(jī)關(guān)的事物管轄權(quán)和地域管轄權(quán)是由有關(guān)法律和行政規(guī)則規(guī)定。這些法律由國會制定，行政機(jī)關(guān)可以制定行政規(guī)則，但這些法律和行政規(guī)則并不包括所有的行政事務(wù)，況且，法律的滯后性和社會發(fā)展的不恒定性之間的矛盾，勢必會在管轄權(quán)問題上出現(xiàn)疏漏或重復(fù)，從而引起管轄權(quán)的沖突。因此，為避免這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，奧地利<<行政程序法>>進(jìn)而又作出如下規(guī)定：
（１）在法律對有關(guān)聯(lián)邦事務(wù)沒有作出事務(wù)管轄權(quán)的規(guī)定時，則該聯(lián)邦行政事務(wù)事務(wù)由縣政府（或聯(lián)邦警察機(jī)關(guān)）為第一級管轄權(quán)機(jī)關(guān)，各州行政機(jī)關(guān)首長為第二級管轄權(quán)機(jī)關(guān)，聯(lián)邦內(nèi)政部為第三級管轄權(quán)機(jī)關(guān)。
（２）在法律對有關(guān)聯(lián)邦事務(wù)沒有作出地域管轄權(quán)規(guī)定時，則該聯(lián)邦行政事務(wù)按下列標(biāo)準(zhǔn)確定地域管轄區(qū)權(quán)：
有關(guān)不動產(chǎn)的案件，由不動產(chǎn)所在地機(jī)關(guān)管轄；
有關(guān)企業(yè)的經(jīng)營或其他繼續(xù)性事業(yè)的案件，依經(jīng)營企業(yè)或從事事業(yè)的地點(diǎn)，或應(yīng)經(jīng)營或從事的地點(diǎn)所在的機(jī)關(guān)管轄；
其他案件，先應(yīng)參加人的住所地的機(jī)關(guān)管轄，但有疑問時則依關(guān)系人或有履行義務(wù)的人住所地，次依其居住地，再依其國內(nèi)最后住所所地的機(jī)關(guān)管轄；如無上述管轄權(quán)的依據(jù)或緊急情況，則依事件發(fā)生原因確定管轄權(quán)；如依上述規(guī)定仍不能確定管轄權(quán)時，則由事物管轄區(qū)權(quán)的最上級機(jī)關(guān)管轄，從而保證每一項行政事務(wù)都會有相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)管轄。
（３）同一行政事務(wù)在數(shù)個行政機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)時，應(yīng)當(dāng)依下列原則解決：
在數(shù)個行政機(jī)關(guān)對一行政事務(wù)都有地域管轄權(quán)而無其他規(guī)定的，應(yīng)由它們協(xié)商決定；
如對案件已不能達(dá)成一致協(xié)議時，應(yīng)由事物管轄權(quán)的上級機(jī)關(guān)管轄；
數(shù)個行政機(jī)關(guān)對管轄權(quán)爭議不能獲一致協(xié)議時，由其有事物管轄權(quán)的共同上級行政機(jī)關(guān)管轄；
在緊急情況下，各行政機(jī)關(guān)應(yīng)在職權(quán)范圍內(nèi)作出必要的職務(wù)，并應(yīng)通知其他行政機(jī)關(guān)，以避免產(chǎn)生不利的后果。
（４）行政機(jī)關(guān)之間管轄權(quán)的爭議，由其有事物管轄權(quán)的共同上級行政機(jī)關(guān)。
（５）行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)職權(quán)調(diào)查事物或地域管轄權(quán)，如對其所提出的案件，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不屬于自已的管轄權(quán)限之內(nèi)，應(yīng)當(dāng)立即將該案件移送有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)，或?qū)⒂嘘P(guān)管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)名稱通知提起人，不得有不必要的拖延，導(dǎo)致提起人的合法權(quán)益受到損害。
（６）當(dāng)事人不得通過協(xié)議變更行政機(jī)關(guān)之間的管轄權(quán)。
（三）西班牙
１、行政主體
我們知道，在行政法理論中，“行政法不能法典化”是一個很少有人提出異議的論點(diǎn)，制定行政法典被認(rèn)為是十分困難的事。[5]在論及西班牙<<行政程序法>>時，也有學(xué)者提出西班牙<<行政程序法>>即為行政法典。[6]從西班牙<<行政程序法>>的規(guī)定內(nèi)容看，我們?nèi)绶Q之為“行政法典”其實(shí)也并不過份，因為，與其他國家行政程序法所規(guī)定的內(nèi)容相比，西班牙１９５８年<<行政程序法>>對行政實(shí)體法內(nèi)容傾注了更多的關(guān)注。
西班牙１９５８年<<行政程序法>>第１條規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)應(yīng)在本機(jī)關(guān)規(guī)定范圍內(nèi)調(diào)整其行為�！痹摋l進(jìn)一步規(guī)定：“本法對調(diào)節(jié)地方團(tuán)體和自治組織的行政程序規(guī)則起補(bǔ)充作用�！钡胤綀F(tuán)體和自治組織不是行政機(jī)關(guān)，但它們有自已行使權(quán)力的程序規(guī)則，<<行政程序法>>對其程序規(guī)則的補(bǔ)充作用,表明地方團(tuán)體和自治組織是行政程序的準(zhǔn)行政主體。
２、行政主體的設(shè)置與職權(quán)
有關(guān)行政主體的設(shè)置問題，在許多國家都由組織法來承擔(dān)，不放入行政程序法的內(nèi)容之中。但西班牙卻作了特別處理，應(yīng)該說這是很有特色的規(guī)定。
（１）任何行政機(jī)關(guān)的局、處、科及類似機(jī)構(gòu)的成立、變更、合并或取消都應(yīng)由相應(yīng)的主管部門負(fù)責(zé)人提出，報首相府批準(zhǔn)，且任何部門都不得因此而增加公共開支。這一規(guī)定對于防止行政機(jī)關(guān)體系膨脹，增加行政經(jīng)費(fèi)開支具有重要意義。
（２）任何行政機(jī)關(guān)的成立，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定其所屬的部。在成立一個行政機(jī)關(guān)以前，應(yīng)當(dāng)事先對其日常經(jīng)費(fèi)及其服務(wù)的收益和用途作一經(jīng)濟(jì)報告。此報告應(yīng)附在新機(jī)關(guān)成立規(guī)定草案中。在不取消現(xiàn)有機(jī)構(gòu)或限制其職權(quán)的同時，不能設(shè)立與此重復(fù)的新機(jī)構(gòu)；給新成立的機(jī)關(guān)必要的經(jīng)費(fèi)應(yīng)由議會批準(zhǔn)，并將這些機(jī)構(gòu)列入批準(zhǔn)經(jīng)費(fèi)的有關(guān)法律文件中。
（３）行政機(jī)關(guān)對具所擁有的職權(quán)具有不可推卸性，應(yīng)克盡職守，除經(jīng)法律規(guī)定的授權(quán)、代理或調(diào)卷審理情形外。
（４）如某一規(guī)定確定國家民事行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，但沒有具體明確行使職權(quán)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)將審理和解決案件的職權(quán)視為不屬于中央機(jī)關(guān)（職權(quán)遍及全國的領(lǐng)土的機(jī)關(guān)稱為中央機(jī)關(guān)），而屬于與事件與事件內(nèi)容和發(fā)生地有關(guān)的下級職權(quán)機(jī)關(guān)。如該事件涉及到數(shù)個行政機(jī)關(guān)，應(yīng)由地域上具備更廣泛職權(quán)的機(jī)關(guān)進(jìn)行審理和作出處理決定。
（５）具有民事性質(zhì)的部級行政機(jī)關(guān)，其下屬機(jī)構(gòu)應(yīng)行使如下職權(quán)：簡單核對事實(shí)或逢動執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，如開具證明、記錄、登記以及審理案件，完成和轉(zhuǎn)達(dá)部當(dāng)局的指示，辦理證書、批準(zhǔn)文件的退還及歸檔。
（６）上級行政機(jī)關(guān)通過指示和通令，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下級機(jī)構(gòu)的活動。
（７）行政機(jī)關(guān)上下級之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)通過下列規(guī)則處理：
無職權(quán)應(yīng)在程序中根據(jù)其職權(quán)或在利害關(guān)系人請求下宣告；
自認(rèn)為對裁決某問題無職權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)將該案的全部情況移送給認(rèn)為有職權(quán)的， 并隸屬于同一部的機(jī)構(gòu)。
如果引起職權(quán)的消極沖突，應(yīng)當(dāng)依據(jù)管轄權(quán)沖突解決規(guī)則來解決管轄權(quán)沖突問題。
如某行政機(jī)關(guān)認(rèn)為有權(quán)了解任何一個下級審理的案件，應(yīng)向其下級機(jī)關(guān)索要報告，并在8天內(nèi)說明了解此事的理由。根據(jù)此報告，上級機(jī)關(guān)對有關(guān)案件可以處理。
任何行政機(jī)關(guān)不得認(rèn)定另一上級機(jī)關(guān)無職權(quán)，如發(fā)生這樣的情況，僅僅只能說明認(rèn)為有權(quán)了解此事的理由，并應(yīng)由上級機(jī)關(guān)處理。
３、集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)
這種行政機(jī)關(guān)類似于其他國家的合議制機(jī)關(guān)。這是以會議形式行使行政權(quán)的一種行政機(jī)關(guān)。
（１）集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的主席。集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)設(shè)主席一人主持工作，主席的職責(zé)是確保法律的履行和作出符合法律規(guī)定的決策。主席在行使職權(quán)過程中，如有法定正當(dāng)理由，其職權(quán)隨時可以被中止。
（２）集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的會議制度。集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)行使職權(quán)的基本方式是召開會議。一個有效的合法會議應(yīng)當(dāng)具備如下條件：
會議應(yīng)當(dāng)由主席召集，在事先得到同意的情況下至少提前48小時發(fā)出通知，并附有議事日程，但緊急情況下可以免除上述程序；
議事日程由主席制定，但應(yīng)當(dāng)給予其他成員有充分的時間提出意見；
在沒有主席事先召集的情況下，只有所有成員都已到場，而且一致同意的基礎(chǔ)上召開的會議也應(yīng)當(dāng)是有效的。
（３）集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的成立。集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的成立的法定人數(shù)應(yīng)當(dāng)是基成員的絕對多數(shù)。如果不存在法定人數(shù)的要求的，該機(jī)關(guān)應(yīng)在第一次會議時間的24小時之后的第二會議上成立。此次會議只要求有三分之一的成員出席即符合法定人數(shù)，但出席成員不得少于3人。
（４）集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的決議。決議應(yīng)由集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)以出席成員的絕對多數(shù)通過，當(dāng)表決出現(xiàn)平局時，應(yīng)當(dāng)由主席投票解決平局。決議的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)在議事日程之內(nèi)，除非集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的全體成員在場，且大多數(shù)人認(rèn)為這一問題屬于緊急情況應(yīng)當(dāng)立即給予解決，其決議內(nèi)容才可超出議事日程，但決議內(nèi)容仍應(yīng)在本機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍內(nèi)。
（５）集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的會議記錄。集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)應(yīng)在其成員中任命一位秘書，每次會議應(yīng)當(dāng)有書面記錄。會議記錄應(yīng)當(dāng)記載發(fā)言人的姓名、內(nèi)容、會議時間、地點(diǎn)、會商要點(diǎn)、投票的情景和結(jié)果以及決議內(nèi)容等。會議記要應(yīng)當(dāng)由主席認(rèn)可，秘書簽字，并在當(dāng)次或下次會議上通過。按這一程序所制定的會議記錄具有法律效力。
（６）集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的責(zé)任。集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的成員對所通過的決議投了反對票的，應(yīng)當(dāng)在會議記錄中說明投反對票的理由。如果該決議在實(shí)施后引起了法律責(zé)任，則投反對票的成員可以不承擔(dān)法律責(zé)任。
（７）集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的職位代理。如果集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的主席和秘書因病或其他理由缺席的，其職務(wù)分別由該機(jī)關(guān)中資歷最深和資歷最淺的兩成員擔(dān)任；如果資歷相同的，則應(yīng)當(dāng)由年齡最大和最小的兩位擔(dān)任。這一職位代理制度可以保證集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)在任何情況下都可以正常地進(jìn)行工作，從而保證必要的行政效率。
４、管轄區(qū)權(quán)沖突及其解決辦法
管轄權(quán)沖突是行政機(jī)關(guān)活動過程中不可避免的一種法現(xiàn)象，是損耗行政效率的一個重要因素，對此應(yīng)當(dāng)有一個行之有效的法律途徑加以及時解決。西班牙<<行政程序法>>為此作出如下規(guī)定：
（１）兩個部之間或隸屬于不同部之間的行政機(jī)關(guān)發(fā)生權(quán)屬沖突的，依據(jù)<<管轄權(quán)沖突法>>解決。
（２）隸屬于同一部的行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生權(quán)屬沖突，無論是積極的還是消極的沖突，應(yīng)由其共同的上級機(jī)關(guān)依據(jù)下列程序解決：主張有職權(quán)的行政機(jī)關(guān)可向了解此事的機(jī)關(guān)提出中止的要求，該機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)中止案件的處理程序，并立即向最直接的同一上級機(jī)關(guān)移送全部案件材料。認(rèn)為對此案件無職權(quán)的行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)連同有關(guān)報告在3天內(nèi)將案件移送到最直接的同一上級機(jī)關(guān)。
西班牙１９５８年<<行政程序法>>在行政程序法的主體上的規(guī)定應(yīng)當(dāng)入是比較完整的，尤其是集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。這此內(nèi)容按一般配的法理應(yīng)屬于行政實(shí)體法的范疇。西班牙將其納入<<行政程序法>>中，基本上可以認(rèn)為是出于完善行政程序法的行政主體規(guī)定的目的，也可以證明行政主體在行政程序進(jìn)程的重要作用。
在１９９２年的<<行政程序法>>中，這種重視對行政主體的實(shí)體法規(guī)定的熱情并沒有減弱，這部份的內(nèi)容在該法中反而更加突出。
１、規(guī)定公共行政機(jī)關(guān)活動總的原則
（１）公共行政機(jī)關(guān)完全依據(jù)憲法、法律及法規(guī)客觀地為總體利益服務(wù)，并根據(jù)效率、級別、非集權(quán)化、非集中化及協(xié)調(diào)原則行為。
（２）公共行政機(jī)關(guān)依據(jù)合作原則處理相互間的關(guān)系，并接照效率及服務(wù)于公民的原則進(jìn)行活動。
（３）在全國政府、自治區(qū)政府部門及組成地方行政的部門領(lǐng)導(dǎo)下，各公共行政機(jī)關(guān)應(yīng)為實(shí)現(xiàn)法律和其他法律秩序所規(guī)定的目標(biāo)而行為。
（４）各公共行政機(jī)關(guān)通過單位的法人資格行為實(shí)現(xiàn)自身的目標(biāo)。
２、規(guī)定公共行政機(jī)關(guān)及其相互間的關(guān)系
（１）公共行政機(jī)關(guān)相互關(guān)系的原則
第一，公共行政機(jī)關(guān)在開展活動和處理相互關(guān)系時應(yīng)當(dāng)遵守如下原則：
尊重其他行政機(jī)關(guān)合法行使權(quán)力；
在自已行使權(quán)力時，必須考慮總體利益和受委托行使權(quán)力行政機(jī)關(guān)的利益；
向其他行政機(jī)關(guān)提供自已行使權(quán)力的信息；
在自已權(quán)限范圍內(nèi)，向其他行政機(jī)關(guān)提供其有助于行使權(quán)力的積極合作和幫助。
第二，公共行政機(jī)關(guān)可以向被請求單位索要其所備的全部資料、文件或證明媒介，也可以在行使其職能時請求幫助。
第三，所需幫助只有在被請求單位不具備或提供此服務(wù)會產(chǎn)生嚴(yán)重?fù)p害利益或其本身職能的行使情況下方可拒絕。如拒絕提供幫助，應(yīng)當(dāng)通知提出請求的行政機(jī)關(guān)并說明原因。
第四，國家最高行政機(jī)關(guān)、自治區(qū)行政機(jī)關(guān)及組成地方行政的部門在各自職能范圍之外行為時必須相互合作和幫助。
（２）規(guī)定了部門會議、協(xié)作協(xié)議、聯(lián)合委員會、最高行政機(jī)關(guān)和自治區(qū)行政機(jī)關(guān)與地方行政部門的關(guān)系以及與歐洲共同體的關(guān)系等問題。
３、規(guī)定公共行政機(jī)關(guān)的部門問題
（１）行政部門的設(shè)立。各公共行政機(jī)關(guān)有權(quán)在自身職能范圍內(nèi)根據(jù)本機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)確定組成該行政機(jī)關(guān)的行政部門。設(shè)立任何一個行政部門都應(yīng)當(dāng)履行下列手續(xù)：
明確加入有關(guān)公共行政機(jī)關(guān)的方式及其隸屬關(guān)系；
確定其作用及職能；
配備用于成立和運(yùn)轉(zhuǎn)所需的貸款。
如不取消現(xiàn)有機(jī)構(gòu)或不對其職能進(jìn)行必要的限制，不得成立重復(fù)的新機(jī)構(gòu)。
（２）行政部門的職能。行政部門具有的職能不可推諉，但依法委托或調(diào)卷審理的除外。根據(jù)職能分配規(guī)則的規(guī)定及其要求，分配給行政部門的職能及其行使可以下放給其下屬部門。如果根據(jù)規(guī)定向某行政機(jī)關(guān)分配職能，但沒有具體指出應(yīng)由哪個部門行使，從內(nèi)容和地區(qū)考慮，審理和裁決案件的權(quán)力應(yīng)當(dāng)理解為屬于其下級職能部門。如果存在許多職能部門，此權(quán)力屬于其共同的上級部門。
（３）行政職能的委托。如果由于技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會、法律或地區(qū)等因素需要在任何公共行政部門內(nèi)均同意屬于本行政部門的職能委托給其他行政部門行使，即使它不是其下級部門。涉及到下列內(nèi)容的職能不能委托：
涉及與國家元首、政府首腦、議會、自治區(qū)政府主席及自治區(qū)議會關(guān)系的事務(wù)；
抽象性規(guī)定的制定；
作出成為申訴對象的行不的行政部門內(nèi)進(jìn)行的申訴裁決；
具有法律地位的規(guī)定所確定的內(nèi)容。
委托的法律文書必須在法定公報上公布。
（４）行政職能的授權(quán)。在法定的范圍內(nèi)，行政部門的負(fù)責(zé)人可以在自身職能范圍內(nèi)授權(quán)其下屬部門或行政單位負(fù)責(zé)人簽署裁決和行政行為。授權(quán)簽字不改變授權(quán)部門的職能，也無須通過公布來取得其有效性。在授權(quán)簽署的裁決和行為中應(yīng)當(dāng)說明授權(quán)的行政機(jī)關(guān)。行政部門不得授權(quán)簽署處罰性裁決。
４、集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。該法保留了１９５８年<<行政程序法>>關(guān)于“集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，但在內(nèi)容上有了更進(jìn)一步的充實(shí)。
（１）規(guī)定了集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)制度，要求集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)制定或完善自身運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)則。
（２）明確了集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)主席、秘書、成員的法定職責(zé)。
（３）完善了集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)會議及其會議的召集制度。
（４）規(guī)定了會議記錄的基本內(nèi)容及其效力。
（四）德國
在德國<<行政程序法>>上，行政機(jī)關(guān)是指為完成公共行政事務(wù)而設(shè)置的機(jī)關(guān)。由于德國是一個聯(lián)邦制國家，它因此必須首先解決州以下的行政機(jī)關(guān)在聯(lián)邦<<行政程序法>>中的地位的問題。從現(xiàn)行德國<<行政程序法>>的規(guī)定看，它沒的采用美國那種嚴(yán)格區(qū)分聯(lián)邦法和州法適用范圍的辦法，因而在德國，州以下的行政機(jī)關(guān)在一定條件下也可以適用聯(lián)邦<<行政程序法>>，從而成為聯(lián)邦<<行政程序法>>的行政主體。[7]
１、行政主體
根據(jù)德國聯(lián)邦<<行政程序法>>的規(guī)定，行政程序法的行政主體是：
（１）聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)、聯(lián)邦直屬的從事公法上的行為的社團(tuán)、機(jī)構(gòu)和財團(tuán)；
（２）受聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)委托而從事公法行為的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的聯(lián)合團(tuán)體以及受州監(jiān)督的公法上的法人；
（３）如果州行政機(jī)關(guān)將聯(lián)邦專屬立法或者聯(lián)邦與州競合立法事項的聯(lián)邦法律作為自已的事務(wù)執(zhí)行時，在聯(lián)邦法律沒有相同內(nèi)容或者相反的規(guī)定范圍內(nèi)，州行政機(jī)關(guān)的公法行為也可適用本法。
２、地域管轄
有關(guān)地域管轄的內(nèi)容主要是：
（１）涉及不動產(chǎn)或土地相連的權(quán)利或法律關(guān)系的事務(wù)，由該不動產(chǎn)或土地所在地管轄范圍內(nèi)的行政機(jī)關(guān)管轄；
（２）涉及法人的經(jīng)營或經(jīng)營場所，與從事職業(yè)或其他長期工作的事務(wù)，由該企業(yè)經(jīng)營或經(jīng)營場所，從事或應(yīng)從事職業(yè)或工作所在地的行政機(jī)關(guān)管轄；
（３）涉及自然人的，由在其管轄范圍內(nèi)自然人有或最終有住所的行政機(jī)關(guān)管轄；
（４）涉及法人或社團(tuán)的，由在其管轄范圍內(nèi)法人或社團(tuán)有或最終有住所的行政機(jī)關(guān)管轄；
（５）其他事務(wù)由在其管轄區(qū)范圍內(nèi)產(chǎn)生職務(wù)行為原因的行政機(jī)關(guān)管轄。
３、管轄權(quán)的沖突及其解決辦法
行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行職務(wù)行為過程中所發(fā)生的管轄權(quán)沖突，應(yīng)當(dāng)及時加以解決，否則將有害于行政機(jī)關(guān)的行政效率。德國<<行政程序法>>為此作出如下規(guī)定：
（１）對某一行政事務(wù)，如果幾個行政機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)，由最先受案件的行政機(jī)關(guān)處理，但其共同主管監(jiān)管機(jī)關(guān)規(guī)定由其他行政機(jī)關(guān)管轄的除外；
（２）同一行政事務(wù)涉及到法人幾個營業(yè)所，且不在同一行政機(jī)關(guān)管轄范圍的，為保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護(hù)行政機(jī)關(guān)處理決定的統(tǒng)一性，應(yīng)當(dāng)由有管轄權(quán)的各行政機(jī)關(guān)的共同主管機(jī)關(guān)處理；
（３）對某一行政事務(wù)幾個行政機(jī)關(guān)都認(rèn)為自已有管轄權(quán)或者無管轄權(quán)時，或者管權(quán)不明確的，由其共同的監(jiān)督機(jī)關(guān)作出處理；
（４）在行政程序進(jìn)行過程中，因管轄權(quán)爭議原因發(fā)生變化，為保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益而有利行政機(jī)關(guān)簡單的和符合目的的程序順利進(jìn)行，且現(xiàn)在的主管行政機(jī)關(guān)同意后，可由原主管行政機(jī)關(guān)繼續(xù)進(jìn)行該行政程序；
（５）如有緊急情況，任何行政機(jī)關(guān)對其管轄范圍內(nèi)產(chǎn)生的職務(wù)行為所引起的管轄事務(wù)，都應(yīng)采取緊緊措施，并告知其他有地域管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)。
４、執(zhí)法協(xié)助
執(zhí)法協(xié)助是指經(jīng)其他行政機(jī)關(guān)的請求，任何行政機(jī)關(guān)都有在其職權(quán)范圍內(nèi)為請求機(jī)關(guān)提供協(xié)助的義務(wù)，但是，在從屬的行政機(jī)關(guān)之間和被請求的行政機(jī)關(guān)所協(xié)助的是自已的職責(zé)情況下，不存在著執(zhí)法協(xié)助的義務(wù)。
（１）行政機(jī)關(guān)在下列情況下可以請求執(zhí)法協(xié)助：
由于法律原因而使公務(wù)行為不能完成的，如管轄事務(wù)變公超出了本機(jī)關(guān)的管轄范圍；
由于事實(shí)上的原因，尤其是缺乏完成該公務(wù)行為所必須的公務(wù)人員或機(jī)構(gòu)，而致使公務(wù)行為不能自行完成的；
公務(wù)實(shí)施過程中對事實(shí)不了解，甚至無法通過正當(dāng)手段查明事實(shí)真相的；
公務(wù)實(shí)施所需要的證明文件或材料為其他行政機(jī)關(guān)所擁有的；
公務(wù)完成所需要較高的費(fèi)用，而這筆費(fèi)用只有被請求機(jī)關(guān)才能解決的。
（２）行政機(jī)關(guān)在下列情況下，被請求機(jī)關(guān)可以拒絕執(zhí)法協(xié)助：
由于法律上原因，對請求執(zhí)法協(xié)助無能為力的；
若提供執(zhí)法協(xié)助將嚴(yán)重有損于聯(lián)邦或州利益的；
在執(zhí)法協(xié)助過程中，對依法或依性質(zhì)應(yīng)當(dāng)保密的，被請求的機(jī)關(guān)也不負(fù)有出示證明文件，提供材料和答復(fù)的義務(wù)的。
（３）行政機(jī)關(guān)在下列情況下，被請求機(jī)關(guān)不必提供執(zhí)法協(xié)助：
其他行政機(jī)關(guān)可以用較簡單的方法或少量的費(fèi)用即可完成的執(zhí)法協(xié)助；
執(zhí)法協(xié)助費(fèi)用太高的；
鑒于被請求人的行政機(jī)關(guān)的任務(wù)，提供執(zhí)法協(xié)助將嚴(yán)重妨礙其完成自已任務(wù)的。
被請求的行政機(jī)關(guān)除法定原因外，不得拒絕提供執(zhí)法協(xié)助。被請求的行政機(jī)關(guān)認(rèn)為無提供執(zhí)法協(xié)助義務(wù)的，應(yīng)將其理由告知請求的行政機(jī)關(guān)。如提出請求的行政機(jī)關(guān)堅持要求提供執(zhí)法協(xié)助，則應(yīng)由其共同的業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)作出裁決，如夫共同的業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的，則由被請求的行政機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)主管監(jiān)督機(jī)關(guān)裁決。如數(shù)個行政機(jī)關(guān)都有執(zhí)法協(xié)助義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)盡可能要求提出請求的行政機(jī)關(guān)隸屬的最下級行政機(jī)關(guān)提供執(zhí)法協(xié)助。
關(guān)于執(zhí)法協(xié)助的費(fèi)用，在一般情況下，提出請求的行政機(jī)關(guān)無須向被請求的機(jī)關(guān)繳納行政管理費(fèi)用，但費(fèi)用超過５０馬克的除外。相互提供執(zhí)法協(xié)助的，無須償還費(fèi)用。
德國<<行政程序法>>在行政程序的行政主體上的規(guī)定很有特色，它對于行政機(jī)關(guān)簡便、迅速地完成行政管理事務(wù)，無疑將起到積極作用。
（五）日本
行政主體在日本行政法理論中，是指“在行政法律關(guān)系上具有權(quán)利，或具有能承擔(dān)義務(wù)資格的法律主體中執(zhí)行行政一方。”[8]也有學(xué)者稱行政主體為行政權(quán)的歸屬者， 即行政法律關(guān)系中處于支配地位的管理者。[9]在日本<<行政程序法>>中，有關(guān)行政程序法的行政主體主要有二種：
１、根據(jù)國家行政組織法第３條第２款所規(guī)定的作為國家行政機(jī)關(guān)而設(shè)置的機(jī)關(guān)，或基于法律規(guī)定在內(nèi)閣管轄下所設(shè)置的機(jī)關(guān)或由這些機(jī)關(guān)所設(shè)置的機(jī)關(guān)，或這些機(jī)關(guān)在法律上能獨(dú)立行使職權(quán)的職員。這些機(jī)關(guān)大致包括：
（１）內(nèi)閣。內(nèi)閣是國家行政機(jī)關(guān)組織中的最高機(jī)關(guān)。國家行政權(quán)屬于內(nèi)閣，內(nèi)閣是由首相和２０人以內(nèi)的國務(wù)大臣所組成的合議制機(jī)關(guān)。它是國家進(jìn)行最高決策的決定和綜合調(diào)整的機(jī)關(guān)。日本<<內(nèi)閣法>>規(guī)定：“內(nèi)閣行使憲法第７３條和憲法規(guī)定的其他職權(quán)�！眱�(nèi)閣主要是通過內(nèi)閣會議、事務(wù)次官會議、政務(wù)次官會議和有關(guān)閣僚會議行使行政權(quán)力。
（２）府和省。它是日本中央政府最基本的行政組織，是在內(nèi)閣統(tǒng)帥下的負(fù)責(zé)具體行政事務(wù)的機(jī)關(guān)。
（３）委員會和廳。府和省可以外局的形式設(shè)置委員會和廳。委員會是實(shí)行合議制的行政機(jī)關(guān)，它是日本在戰(zhàn)后以美國獨(dú)立委員會模式引進(jìn)的一種行政機(jī)關(guān)組織形式，它在行使職權(quán)過程中具有一定的獨(dú)立性，且委員會成員的身份受到法律保障。廳是為了對不宜在省內(nèi)部局處理的事務(wù)而設(shè)置的一種行政機(jī)關(guān)組織形式，頗似我國國務(wù)院的直屬機(jī)關(guān)。
此除，國家行政機(jī)關(guān)組織還有審議會、特別機(jī)關(guān)和派出機(jī)關(guān)等。
２、根據(jù)憲法規(guī)定的地方自治所設(shè)置的地方公共團(tuán)體機(jī)關(guān)。這些團(tuán)體機(jī)關(guān)是：
（１）都道府縣、市鎮(zhèn)村的，作為相應(yīng)的議事機(jī)關(guān)議會的執(zhí)行機(jī)關(guān)；
（２）上述執(zhí)行機(jī)關(guān)所設(shè)立的各種獨(dú)立的委員會，如公安委員會等。
需要指出的是，在日本行政法中，行政主體包括中央政府和公共團(tuán)體兩種。所謂公共團(tuán)體，是指出于國家并由國家規(guī)定其存在目的的法人。它又可以分為地方公共團(tuán)體、公共組合和行政法人三種。[10]地方公共團(tuán)體是指以實(shí)行地方自治為其存在目的，由一定的土地和居民構(gòu)成的公共團(tuán)體。公共組合是以實(shí)施某種行政為存在目的，由具有一定資格的組合成成員構(gòu)成的公共社團(tuán)法人。行政法人指由國家或者地方公共團(tuán)體出資設(shè)立的法人，具有公共財團(tuán)法人性質(zhì)。
從日本<<行政程序法>>第2條對“行政機(jī)關(guān)”所作的解釋看，在公共團(tuán)體中，公共組合和行政法人并不能行政程序法的行政主體。形成這種不一致的原因是行政主體職權(quán)的差異性和行政程序法規(guī)范行政行為的有限性。這種情況并不是日本所特有，如美國也是如此。
（六）意大利
意大利１９５５年“行政程序法草案”第1編對行政組織作了專門規(guī)定。有關(guān)行政程序的行政主體是國家、自治區(qū)和公共團(tuán)體的行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)的形式可以分為獨(dú)任機(jī)關(guān)和合議機(jī)關(guān)。
１、行政機(jī)關(guān)的權(quán)限
各行政機(jī)關(guān)的權(quán)限由法律從事件、審級和地域三方面確定。凡法律沒有賦予中央行政機(jī)關(guān)權(quán)限的，則該權(quán)限都屬地方各行政機(jī)關(guān)保留。意大利不是聯(lián)邦制國家，但這一規(guī)定多少有點(diǎn)聯(lián)邦制的精神。這可能與意大利發(fā)達(dá)的地方自治理論與實(shí)踐有關(guān)。
行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時不得違反法律關(guān)于管轄權(quán)限的規(guī)定。行政機(jī)關(guān)可依職權(quán)或當(dāng)事人申請對管轄權(quán)是否合法進(jìn)行審查，如行政機(jī)關(guān)認(rèn)為本機(jī)關(guān)無管轄權(quán)的，應(yīng)將有關(guān)材料送達(dá)到有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)，并通知利害關(guān)系人。二個行政機(jī)關(guān)之間如發(fā)生管轄權(quán)爭議的，應(yīng)由其直屬的上級機(jī)關(guān)作出裁決。在權(quán)限爭議作出裁決前，如行政機(jī)關(guān)不行使職權(quán)將有可能產(chǎn)生重大損害時，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出緊急處置，但應(yīng)將有關(guān)內(nèi)容通知對方行政機(jī)關(guān)。
２、獨(dú)任機(jī)關(guān)
在獨(dú)任機(jī)關(guān)中，如行政首長缺席或因故不能執(zhí)行職務(wù)時，依法應(yīng)由遞補(bǔ)該職位的官員代理，在法律沒有作出規(guī)定，上級機(jī)關(guān)也沒有處理決定時，行政首長職務(wù)應(yīng)由該機(jī)關(guān)內(nèi)級別最高的官員代理，在有兩個以上級別相同的官員時，由年齡最大的官員代理。
上級機(jī)關(guān)可以通過訓(xùn)令、通知或服務(wù)命令規(guī)定及指揮下級機(jī)關(guān)的活動。受到命令的下級機(jī)關(guān)如認(rèn)為上級機(jī)關(guān)的命令明顯違法時，應(yīng)向發(fā)布命令的上級機(jī)關(guān)說明理由并提出異議。但命令如以書面形式下達(dá)的，下級機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。然而，上級機(jī)關(guān)的命令所要求的行為如為刑法所禁止，則不論該種命令以何種形式下達(dá)，下級機(jī)關(guān)都不得執(zhí)行。上級機(jī)關(guān)以書面形式下達(dá)要求下級機(jī)關(guān)執(zhí)行的命令如引起法律責(zé)任，該文書就是下級機(jī)關(guān)免除法律責(zé)任的法律依據(jù)；即使上級機(jī)關(guān)未以書面形式下達(dá)命令的，但仍要下級機(jī)關(guān)執(zhí)行的，下級機(jī)關(guān)也可以免除法律責(zé)任。
委托行政是行政機(jī)關(guān)更加有效地行使行政管理職權(quán)的一種手段，因此，除法律有特別規(guī)定外，上級機(jī)關(guān)有權(quán)就特定的事項將其行政權(quán)限暫時或長久地委托下級機(jī)關(guān)行使，并將委托的事項在行政機(jī)關(guān)公報上給予公告。
在行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)過程中，管轄權(quán)的有效轉(zhuǎn)移可以保證行政事務(wù)獲得及時有效地處理，但是，管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移不能成為逃避法律責(zé)任或追逐名利的一種手段。因此，上級機(jī)關(guān)不得命令下級機(jī)關(guān)對其管轄的事務(wù)移送自已處理；下級機(jī)關(guān)也不能無正當(dāng)理由不依上級機(jī)關(guān)要求而怠于事件的處理，否則，上級機(jī)關(guān)可以隨時代為處理。
３、合議機(jī)關(guān)
合議機(jī)關(guān)設(shè)主席１人，負(fù)責(zé)確保會議遵守法律，維護(hù)秩序。為此，主席有權(quán)隨時中止或結(jié)束會議，但有關(guān)中止或結(jié)束會議的理由應(yīng)記錄于會議記要。
合議機(jī)關(guān)行使權(quán)力的主要方式是召開會議。會議由主席召集，如有三分之一的會議組織成員請求，主席應(yīng)在請求之日起２０天內(nèi)召集會議。除法律有特別規(guī)定外，召集會議的通知至少應(yīng)在開會之日５天前送達(dá)到會議成員。會議通知應(yīng)當(dāng)載明會議的主題和議事日程。
合議機(jī)關(guān)會議不得公開，除非有法律特別規(guī)定。一個合法的會議必須有過半數(shù)成員出席參加，如不足法定人數(shù)而隔一天再次召集會議時，有三分之一以上成員出席會議即為符合法律要求，但會議參加面員不得少于三人。如有法律特別規(guī)定或因行政職責(zé)需要全體成員出席的，不達(dá)用上述規(guī)定。合議機(jī)關(guān)組成成員如連續(xù)缺席會議時，會議主持人應(yīng)將此事通知該成員在職務(wù)上有監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)。該機(jī)關(guān)有權(quán)對該成員作出免職或其他適當(dāng)?shù)奶幹谩?/p>
合議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立若干候補(bǔ)人員，候補(bǔ)人員在正式會議成員因故不能參加會議時代替其參加會議，行使表決權(quán)；會議通知也應(yīng)到達(dá)候補(bǔ)人員，他們有權(quán)參加會議，但無表決權(quán)。合議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立書記員擔(dān)任會議記錄。
合議機(jī)關(guān)應(yīng)以絕對多數(shù)票通過會議決議，但法律規(guī)定可以相對多數(shù)票通過會議記錄的除外。表決方式為起立，但會議也可以采用其他表決方式，如會議決議涉及到人格權(quán)問題時，應(yīng)當(dāng)采用秘密投票方式。
會議記錄應(yīng)當(dāng)記載參與會議的成員以及作為認(rèn)證記錄的時間和場所的狀況，并將討論的主要論點(diǎn)、表決方式及結(jié)果加以記錄。會議記錄應(yīng)當(dāng)由會議主持人和書記員簽名，并在本次或下次會議上宣讀及經(jīng)全體會議成員認(rèn)可。除法律有明文禁止外，各會議主持人員有權(quán)要求將自已的投票及投票理由制成筆錄，并有權(quán)要求對筆錄作適當(dāng)?shù)母τ跁h決議投反對票的成員，可不承擔(dān)由此而引起的法律責(zé)任。
從這里我們可以看到，有關(guān)合議機(jī)關(guān)的規(guī)定，意大利“行政程序法草案”顯然借鑒了西班牙行政程序法的不少規(guī)定。
（七）中國澳門地區(qū)
澳門<<行政程序法>>對行政程序中的行政主體規(guī)定相當(dāng)重視，許多規(guī)定的詳盡、細(xì)仔在其他國家的行政程序法中也是少見的。與西班牙相比，澳門<<行政程序法>>可能更加“法典化�！�
１、行政主體的范圍
根據(jù)澳門<<行政程序法>>的第１３條規(guī)定，行政程序法的行政主體是行政機(jī)關(guān)。這里的行政機(jī)關(guān)是指：
（１）執(zhí)行行政職務(wù)的規(guī)定；
（２）公務(wù)法人的機(jī)關(guān)及公共團(tuán)體的機(jī)關(guān)；
（３）市政機(jī)關(guān)，即澳門市政機(jī)關(guān)和海島市政機(jī)關(guān)，它們都具有行政和財政的自主權(quán)，受總督監(jiān)督。
２、合議機(jī)關(guān)
合議機(jī)關(guān)是指在某一機(jī)構(gòu)從事某一專門職業(yè)的全體人員。它具有行政主體資格。合議機(jī)關(guān)作為行使行政權(quán)的機(jī)關(guān)在當(dāng)代社會中也并不少見，如西班牙、意大利等國都有此規(guī)定。合議機(jī)關(guān)的優(yōu)點(diǎn)在于能保證決議更趨科學(xué)性、合理性、可行性。盡管合議機(jī)關(guān)可能會犧牲部分行政效率，但是，在現(xiàn)代行政機(jī)關(guān)體系，它仍然是不可缺少的組織部分。澳門<<行政程序法>>沒有規(guī)定獨(dú)任機(jī)關(guān)，卻用不小的篇幅規(guī)定合議機(jī)關(guān)，似乎也正說明這個問題。
（１）合議機(jī)關(guān)主席和秘書
每個合議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立主席和秘書各一名，如無法律有特別規(guī)定時，主席和秘書可以從合議機(jī)關(guān)組織成員中選出。主席負(fù)責(zé)宣告合議機(jī)關(guān)會議開始，他領(lǐng)導(dǎo)各項工作，確保會議決議符合法律和規(guī)則，如出現(xiàn)特殊情況，主席可將會議中止或提前結(jié)束，也應(yīng)通過附理由說明的決定解釋其做法的合法性，而該決定應(yīng)當(dāng)成為會議記錄的一部分。主席或代替主席的人，如認(rèn)為由其主持的合議機(jī)關(guān)作出的決定違法的，有權(quán)就該決定提起訴訟，且有權(quán)請求審判機(jī)關(guān)中止該決議的效力。
任何合議機(jī)關(guān)主席或秘書缺席時，應(yīng)分別由在合議機(jī)關(guān)中擔(dān)任委員時間最長和最短的委員代替，但法律另有規(guī)定的除外。如有若干委員擔(dān)任委員的時間相同，則主席和秘書分別應(yīng)當(dāng)由其中最年長和最年輕的委員擔(dān)任。這一規(guī)定與西班牙的行政程序法的相關(guān)內(nèi)容頗為相近。
（２）合議機(jī)關(guān)的會議形式
合議機(jī)關(guān)的會議分為平時會議和特別會議。如無法律的特別規(guī)定或行政機(jī)關(guān)的決議，平時會議的開會日期由主席決定，如已決定的開會日期有任何變更，則應(yīng)告知所有的會議成員，并應(yīng)確保這一告知能及時到達(dá)受通行者。因此，平時會議是一種固定的、在一定期間和時間內(nèi)召開的會議。
特別會議應(yīng)由主席召集而召開，但有法律特別規(guī)定的除外。經(jīng)不少于三分之一的委員經(jīng)書面形式要求召開特別會議，并提出要討論的事項的，主席應(yīng)當(dāng)召集特別會議。該特別會議應(yīng)當(dāng)在提出要求后的１５天內(nèi)召開，而有關(guān)召集通知至少在開會前４８小時發(fā)出，召集通知書應(yīng)當(dāng)明確及詳列將在會議上要討論的事項。
每次會議應(yīng)當(dāng)有議事日程，議事日程由主席擬定提出，除有特別規(guī)定外，主席應(yīng)當(dāng)將每個委員為列入議事日程而提出的事項列入會議的議事日程，但議事日程應(yīng)當(dāng)屬于本機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍內(nèi)，且該請求至少應(yīng)在開會前５天以書面形式提出。議事日程至少應(yīng)當(dāng)在開會前４８小時交到所有會議成員，沒有列入會議議事日程的事項，不能成為會議決議的標(biāo)的，但在平時會議中，至少有三分之二的成員認(rèn)定對議事日程以外的事項應(yīng)當(dāng)立即作出決議的,不在此限。
除法律有特別規(guī)定外，行政機(jī)關(guān)的會議不得公開舉行。如會議必須公開舉行的，應(yīng)當(dāng)及時將舉行會議的時間、地點(diǎn)公開，以便讓利害關(guān)系人至少在開會前的４８小時知道。合議機(jī)關(guān)國不遵守關(guān)于召集會議的規(guī)定而產(chǎn)生違法性，只有在該機(jī)關(guān)全體成員都出席時，且不反對舉行會議的，這種違法性才能得到補(bǔ)救。
合議機(jī)關(guān)的會議應(yīng)當(dāng)在合法定人數(shù)情況下召開才具有合法性。在第一次召集會議時，必須有超過半數(shù)的，且具有表決權(quán)的成員參加會議，合議機(jī)關(guān)才能作出決定。如出席成員未達(dá)到法定人數(shù)的，則應(yīng)在不少于２４小時間隔的前提下召開另一次會議，此會議僅需有三分之一的有表決權(quán)的成員參加，且人數(shù)不少于３人的，合議機(jī)關(guān)即可作出決定。
（３）合議機(jī)關(guān)的會議表決形式
表決是合議機(jī)關(guān)通過決議的法定形式，因此，在法律沒有明確規(guī)定時，所有出席會議的，且不屬于符合法定回避理由的會議成員不得投棄權(quán)票。在表決程序上，先由委員投票，最后由主席投票。在表決方式上，除法律另有規(guī)定外，合議機(jī)關(guān)所有的決議應(yīng)以記名的表決方式作出；如果決議涉及到其他人的行為或資格，應(yīng)當(dāng)采用秘密投票的方式作出。應(yīng)當(dāng)回避或自認(rèn)為應(yīng)當(dāng)回避的合議機(jī)關(guān)成員，在討論和表決時都不得在場。
合議機(jī)關(guān)的決議應(yīng)由出席會議的成員的絕對多數(shù)票通過，但法律有特別規(guī)定的除外。如果一項決議要求絕對多數(shù)票而未能達(dá)到要求時，且又未出現(xiàn)贊成與反對票相同的情況，應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行第二次表決，如仍未達(dá)到法定要求的，應(yīng)將該決議的表決推至至下次會議，在那次會議上，該決議只要獲得相對多數(shù)票即可通過。在記名表決票相同時，則主席的投票具有決定意義；在秘密投票表決出現(xiàn)相同時，應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行另一次表決，如仍出現(xiàn)表決票數(shù)相同的結(jié)果，則應(yīng)將此決議推到下次會議上進(jìn)行表決，在下次會議上的表決如仍然相同，則應(yīng)改為記名表決程序。
（４）合議機(jī)關(guān)的會議記錄
合議機(jī)關(guān)的每次會議都應(yīng)當(dāng)有會議記錄。會議記錄主要包括發(fā)生在會議過程中所有問題的摘錄，但會議的時間與地點(diǎn)、出席人員、所審議的事項、所作決議及有關(guān)表決方式與結(jié)果。會議記錄應(yīng)當(dāng)由秘書記錄完成，并在本次會議的最后階段或下次會議開始時由會議所有成員通過后，由主席和秘書簽字。如合議機(jī)關(guān)是以擬本方式通過全文記錄的，則應(yīng)在本次會議上以擬本方式通過的關(guān)會議記錄。合議機(jī)關(guān)的決議在通過有關(guān)會議記錄或在簽署了擬本會議記錄后，則發(fā)生法律效力。
合議機(jī)關(guān)的成員有權(quán)要求將其反對票以及解釋性說明記錄在會議記錄之中，如該決議產(chǎn)生法律責(zé)任時，則他們可以免除法律責(zé)任。
３、行政機(jī)關(guān)的權(quán)限
（１）權(quán)限的確定
凡法律和規(guī)章授予行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，行政機(jī)關(guān)不可放棄也不可轉(zhuǎn)讓，但依法可以授權(quán)或代理除外。因此，所有以放棄擁有或行使賦予行政機(jī)關(guān)權(quán)限為標(biāo)的或合同，都是無效。由此劃出了一條權(quán)力與權(quán)利的分界線。
每個行政機(jī)關(guān)的權(quán)限在行政程開始時確定，不用考慮以后發(fā)生的事實(shí)上的變化，但如果涉及到管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的，則該行政機(jī)關(guān)就沒有處理此程序的權(quán)限；如果因法律變更涉及到受理案件的機(jī)關(guān)消滅，或不再具有權(quán)限，或該機(jī)關(guān)起初無處理該案件的程序而后又被賦予的，應(yīng)當(dāng)允許行政機(jī)關(guān)的權(quán)限發(fā)生變化。
（２）先決問題的審理前處置
如果某一行政機(jī)關(guān)的最終決定在作出前，取決于另一個行政機(jī)關(guān)或法院對某一問題所作出的裁決，則應(yīng)當(dāng)決定中止程序，但不立即解決該事項將會導(dǎo)致嚴(yán)重?fù)p失的除外，如發(fā)生下列情況應(yīng)當(dāng)中止即行程序：
當(dāng)對該審理前的先決問題作出決定系取決于利害關(guān)系人作出的請求，而該利害關(guān)系人在得到通知中止該行政程序后邊３０天內(nèi)，不向有權(quán)限的行政機(jī)關(guān)或法院提出請求，或當(dāng)為審理該先決問題而提起的程序，因利害關(guān)系人的過錯而停止進(jìn)行超過３０天的；
基于程序發(fā)生后的事實(shí)情節(jié)，如不立即解決該事實(shí)問題將會導(dǎo)致嚴(yán)重?fù)p失的；
（３）錯誤申請的處理
當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)權(quán)限認(rèn)識錯誤，都不影響其權(quán)利的行使，但是，如果行政機(jī)關(guān)通過附理由的說明，可以證明該當(dāng)事人已知道行政機(jī)關(guān)的權(quán)限的，并能其證明向無權(quán)限的機(jī)關(guān)提出申請、請愿、聲明異議或上議，其動機(jī)在于拖延的除外。因此，當(dāng)事人因?qū)π姓䴔C(jī)關(guān)權(quán)限發(fā)生錯誤認(rèn)識，且在合法的期限內(nèi)提出申請、請愿、聲明異議或上議，該機(jī)關(guān)應(yīng)依職權(quán)將有關(guān)材料遞交有權(quán)限的行政機(jī)關(guān)，并通行當(dāng)事人。
４、授權(quán)
有權(quán)限對某些事務(wù)作出行政決定的行政機(jī)關(guān)可以通過授權(quán)，讓另一行政機(jī)關(guān)或行政人員處理該事務(wù)。不論有否賦予資格的法律，行政機(jī)關(guān)可隨時借用授權(quán)，允許其直接的下級、助理或代理人作出一般管理行為。這一規(guī)定也適用于合議機(jī)關(guān)對其主席的授權(quán)。在法律不禁止的前提下，授權(quán)的行政機(jī)關(guān)可許可獲得授權(quán)的機(jī)關(guān)將權(quán)力轉(zhuǎn)授。從法理上說，允許行政機(jī)關(guān)授權(quán)，無非是為行政機(jī)關(guān)有效地行使行政管理權(quán)提供了一個法律依據(jù)，但要指出的是，澳門<<行政程序法>>中所規(guī)定的授權(quán)與大陸行政法理論中的授權(quán)并不一致，前者的行政授權(quán)相當(dāng)于后者的委托。
授權(quán)是一種行政權(quán)限轉(zhuǎn)移的行為。它變更了原有法律設(shè)定的行政權(quán)限分配體系，因此，授權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種要式行為。為此，澳門<<行政程序法>>規(guī)定了授權(quán)的要件：（１）在授權(quán)行為或轉(zhuǎn)移授權(quán)行為過程中，授權(quán)機(jī)關(guān)或轉(zhuǎn)授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)詳細(xì)指明其所授予的或轉(zhuǎn)授之力權(quán)，以及獲授權(quán)或轉(zhuǎn)授權(quán)的機(jī)關(guān)可作出的行政行為。（２）授權(quán)行為或轉(zhuǎn)授權(quán)行為應(yīng)當(dāng)在<<澳門政府公報>>上公布，如屬于地方行政當(dāng)局的，還應(yīng)張貼于常貼告示之處。
獲得授權(quán)或轉(zhuǎn)授權(quán)的機(jī)關(guān)在行使所授予的、或轉(zhuǎn)授予的權(quán)力時，應(yīng)向權(quán)力承受人提明其是獲得授權(quán)或轉(zhuǎn)授權(quán)的機(jī)關(guān)。授權(quán)機(jī)關(guān)或轉(zhuǎn)授權(quán)機(jī)關(guān)可發(fā)出對獲得授權(quán)機(jī)關(guān)或轉(zhuǎn)授權(quán)機(jī)關(guān)有約束力的指示，說明其應(yīng)當(dāng)如何行使權(quán)力。授權(quán)機(jī)關(guān)或轉(zhuǎn)授權(quán)機(jī)關(guān)可以收回已授出的權(quán)力，并依法廢止獲得授權(quán)或轉(zhuǎn)授權(quán)的機(jī)關(guān)所作出的行為。
授權(quán)或轉(zhuǎn)授權(quán)可因下列事項而消滅：（１）因授權(quán)行為或轉(zhuǎn)授權(quán)行為的廢止；（２）因其效果已完結(jié)而導(dǎo)致失效；（３）因授權(quán)機(jī)關(guān)的代表人或獲得授權(quán)機(jī)關(guān)的代表人有所變動，或因轉(zhuǎn)授權(quán)機(jī)關(guān)的代表人，或獲得轉(zhuǎn)授權(quán)機(jī)關(guān)的代表人有所變動，膽如授權(quán)行為本身有明確相反規(guī)定的除外。
５、管轄權(quán)
行政機(jī)關(guān)之間如因管轄權(quán)發(fā)生沖突，則應(yīng)當(dāng)由依法有權(quán)限的法院解決。如職責(zé)的沖突涉及到不同法人的機(jī)關(guān)，則可以通過司法上訴途徑，交由行政法院解決。權(quán)限的沖突，由對涉及沖突的各機(jī)關(guān)行使監(jiān)護(hù)權(quán)之上級機(jī)關(guān)中最低一級機(jī)關(guān)解決。
對于權(quán)限的沖突，任何利害關(guān)系人可向有權(quán)限對有關(guān)程序作出決定的機(jī)關(guān)提出附理由說明的申請，請求解決；涉及沖突的機(jī)關(guān)在知道該沖突事實(shí)后，應(yīng)當(dāng)立即依職權(quán)提出請求解決之。如涉及沖突的機(jī)關(guān)仍未表明立場，則有權(quán)限解決沖突的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取該機(jī)關(guān)的意見后，在３０天內(nèi)作出處理決定。
（八）中國臺灣地區(qū)
１９９１年臺灣“行政程序法草案”對行政程序法中的行政主體并沒有如同西班牙、澳門等行政程序法那樣詳盡地規(guī)定了行政主體的有親內(nèi)容。許多與行政主體有關(guān)的問題，在臺灣“行政程序法草案”中依據(jù)法律保留原則由組織法或其他法律規(guī)定。該草案中有關(guān)行政主體的問題，主要集中在管轄權(quán)和行政協(xié)助上。
１、管轄權(quán)
臺灣“行政程序法草案”規(guī)定，每個行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)互相尊重。當(dāng)發(fā)生管轄權(quán)爭議時，應(yīng)由其共同的上級機(jī)關(guān)決定，無共同上級機(jī)關(guān)的，應(yīng)由它們各自上級機(jī)關(guān)之間通過協(xié)議解決。但如果協(xié)議不成應(yīng)當(dāng)如何解決，則該草案沒有作出進(jìn)一步規(guī)定。我認(rèn)為，這種通過協(xié)議解決的方案而沒有一種強(qiáng)制力機(jī)關(guān)作為保障，在實(shí)踐中要做可能是比較困難的。
行政機(jī)關(guān)對屬于自已權(quán)限內(nèi)的進(jìn)項應(yīng)當(dāng)以自行處理為原則，但有時基于實(shí)的需要，可以將其權(quán)限內(nèi)的部分事項委任或委托其他行政機(jī)關(guān)或人民執(zhí)行，但無論是委任還是委托都必須要有法令的依據(jù)。行政機(jī)關(guān)在作委任或委托時，應(yīng)當(dāng)將法令依據(jù)、委任或委托的事項、受委任或受委托的機(jī)關(guān)、人民的名稱或姓名在政府公報上公告。委任或委托所需要的費(fèi)用除有協(xié)議另行約定外，由委任或委托機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)。但是，委任和委托有何區(qū)別，該草案沒有作出進(jìn)一步區(qū)分。在臺灣行政法學(xué)界中，一般認(rèn)為委任與委托有三種類型：行政機(jī)關(guān)將其權(quán)限之一部分委任其他行政機(jī)關(guān)以受任機(jī)關(guān)名義執(zhí)行的，稱之為權(quán)限的委任（Delegation）；行政機(jī)關(guān)將其權(quán)限之一部分委托其他行政機(jī)關(guān)以委托機(jī)關(guān)名義執(zhí)行的，稱之為權(quán)限之委托（Mandat）；行政機(jī)關(guān)將其權(quán)限之一部分委托人民（包括自然人與私法人）以人民自已的名義執(zhí)行的，稱為行政委托（Beleihung）。[11]
一般公民對行政機(jī)關(guān)的管轄權(quán)內(nèi)容并不了解，億們也沒有必須知道的法定義務(wù)。因此，行政機(jī)關(guān)對人民依法提出的申請認(rèn)為無管轄權(quán)而不給予受理時，應(yīng)當(dāng)告知申請人有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)。如行政機(jī)關(guān)告知遲延或錯誤，導(dǎo)致申請假人延誤法定期間提出申請的，應(yīng)當(dāng)視為申請人已經(jīng)提出申請。行政機(jī)關(guān)在受理人民的申請后認(rèn)為無管轄權(quán)的，應(yīng)當(dāng)移送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)，并通知申請人，不得駁回申請。如因法令或事實(shí)的變更而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)對案件失去管轄權(quán)的，應(yīng)當(dāng)將案件移送到的管轄權(quán)的機(jī)關(guān)，并通知當(dāng)事人。但經(jīng)當(dāng)事人及有管轄權(quán)機(jī)關(guān)同意也可由原管轄權(quán)機(jī)關(guān)繼續(xù)處理該案件。
２、行政協(xié)助
每個行政機(jī)關(guān)原則上應(yīng)當(dāng)獨(dú)立地完成職務(wù)，但有時仍需要其他機(jī)關(guān)的協(xié)助才能完成自已在職權(quán)范圍內(nèi)的行政事務(wù)。因此，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行職務(wù)時，如有下列情形的，可向無隸屬關(guān)系的其他行政機(jī)關(guān)請求協(xié)助：
（１）因法律上的原因不能獨(dú)立執(zhí)行職務(wù)的；
（２）因人員、設(shè)備不足等事項上的原因，不能獨(dú)立執(zhí)行職務(wù)的；
（３）執(zhí)行職務(wù)所必要認(rèn)定的事實(shí)，不能獨(dú)立調(diào)查的；
（４）執(zhí)行職務(wù)所必要的文書或其他資料，為被請求機(jī)關(guān)所持有的；
（５）由被請求機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行更顯經(jīng)濟(jì)的；
（６）其他職務(wù)上有正當(dāng)理由必須請求協(xié)助的。
行政機(jī)關(guān)的行政協(xié)助的請求除緊急情況外應(yīng)當(dāng)以書面形式作出。
在下列情況下，被請求的機(jī)關(guān)可以拒絕請求：
（１）協(xié)助的行為不屬于自已的權(quán)限功依法不得實(shí)施的；
（２）如提供協(xié)助將會嚴(yán)重妨礙自已執(zhí)行職務(wù)的。
被請求的機(jī)關(guān)閃為無提供行政協(xié)助義務(wù)的，應(yīng)將其理由通知請求協(xié)助機(jī)關(guān)。請求機(jī)關(guān)有異議的，由其共同的上級機(jī)關(guān)決定，無共同上級機(jī)關(guān)時，由被請求協(xié)助機(jī)關(guān)與請求協(xié)助機(jī)關(guān)以協(xié)議確定。行政協(xié)助所需要的費(fèi)用由請求機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)；其負(fù)擔(dān)方式由被請求協(xié)助機(jī)關(guān)與請求協(xié)助機(jī)關(guān)以協(xié)議確定，協(xié)議不成的，由其共同的上級機(jī)關(guān)確定。這一規(guī)定顯然是受了德國<<行政程序法>>和日本１９６４年“行政程序法草案”的影響。
（九）英國
在英國，可以成為行政程序法的行政主體是具有行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，尤其是它們在作出影響公民合法權(quán)益的行政行為時，更應(yīng)當(dāng)受到行政程序法律的約束。英國的行政機(jī)關(guān)由中央政府、地方政府、警察和公務(wù)法人四部分組成。由于警察實(shí)際上是中央政府和地方政府的組成部分，所以沒有必要單獨(dú)列出論述。然而，在英國的行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)中，值得一提的還是具有相對獨(dú)立地位的行政裁判所（Tribunal），因為英國在１９５８年專門制定了<<行政裁判所與調(diào)查法>>，許多成文的行政程序都通過此法得以確認(rèn)。
１、中央政府
與行政法有關(guān)的中央政府是英王、樞密院、內(nèi)閣和首相、部長和部以及常任文官。但英王和樞密院在行政方面的作出因責(zé)任內(nèi)閣制的興起而幾乎流于形式。內(nèi)閣和部長是英國行政權(quán)的核心，是最高的行政決策機(jī)關(guān)。部長和部擔(dān)負(fù)著執(zhí)行內(nèi)閣和首相決策的責(zé)職，與公民和法人的關(guān)系最為密切，因而在行政程序中經(jīng)�？梢钥吹剿鼈兊幕顒印３Ｈ挝墓偬崛沃块L和部的業(yè)務(wù)工作，代表部長和部對外進(jìn)行活動，部長對他們的活動負(fù)法律責(zé)任，因此，他們不是行政程序法的行政主體。
２、地方政府
英國的地方政府指由地方有選舉權(quán)公民選舉產(chǎn)生的、負(fù)責(zé)管理法律規(guī)定屬于地方的行政職務(wù)并具有獨(dú)立法律地位的行政機(jī)關(guān)。地方政府的職權(quán)主要在于維護(hù)公共秩序，環(huán)境保護(hù)、社區(qū)服務(wù)和公共事業(yè)等。這些職權(quán)與私人利益關(guān)系密切，所以，它不僅受到中央政府多方位的監(jiān)督，法院也會基于越權(quán)無效原則對地方政府行使監(jiān)督權(quán)。
３、公法人
在英國行政法中，公法人主要是指在具有一般職權(quán)范圍內(nèi)的中央和地方行政機(jī)關(guān)以外享有一定的獨(dú)立性和單獨(dú)存在的法律人格并從事某種特定的公共事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)。[12]由于公法人不是英王的代理人，在法律上沒有特別規(guī)定的情形下，它與地方政府一樣適用一般的法律規(guī)定。法院也可以適用越權(quán)無效的原則對公法人行使監(jiān)督權(quán)。
４、行政裁判所
英國的行政裁判所是本世紀(jì)初行政權(quán)發(fā)達(dá)的產(chǎn)物，它是在普通法院體系以外設(shè)立的旨在解決行政糾紛的一種裁判機(jī)構(gòu)。它處理行政糾紛時應(yīng)當(dāng)遵守<<行政裁判所與調(diào)查法>>的程序和部長為其制定的程序規(guī)則，否則可能會受到法院的司法審查。
（十）法國
在法國行政法中，作為行政主體，它是指“實(shí)施行政職能的組織，即享有實(shí)施行政職務(wù)的權(quán)力，并負(fù)擔(dān)由于實(shí)施行政職務(wù)而產(chǎn)生的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任的主體。”[13]它應(yīng)當(dāng)具備二個基本特征：一是行使行政職權(quán)，管理公共事務(wù)；二是獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任。在法國行政體系中能夠成為行政主體的有：
１、中央行政機(jī)關(guān)
法國的中央行政機(jī)關(guān)有總統(tǒng)、總理和各部長組成�？偨y(tǒng)是國家元首，對外代表國家行使權(quán)力。總理為政府的首腦，由總統(tǒng)任命。部構(gòu)成了中央政府的各職能機(jī)構(gòu)，每個部都負(fù)責(zé)某一方面的全國性行政事務(wù)。在日常生活中，應(yīng)該說部的行政行為與私人的關(guān)系最為密切，因而部長作出決定的權(quán)力是否合法倍受行政法院的關(guān)注。
２、地方行政機(jī)關(guān)
省政府是地方一級的行政機(jī)關(guān)，省長不是省議會選舉產(chǎn)生，而是由內(nèi)政部長和總理提名經(jīng)部長會議決定后，由總統(tǒng)任命。他是中央政府在省內(nèi)的代表。另外大區(qū)行政長官和市（鎮(zhèn)）長也是地方行政機(jī)關(guān)的組成部分。
３、公務(wù)法人
公務(wù)法人不具有一般行政組織的特點(diǎn)，但它是一個獨(dú)立的行政管理機(jī)構(gòu)，它能享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，如大學(xué)圖書館和博物館等。它們在進(jìn)行行管理活動所體現(xiàn)出的靈活性有時更加適應(yīng)社會發(fā)展的需要，因而公務(wù)法人成為不可缺少的行政主體之一。
（十一）中國
在我國目前行政法理論中，行政主體“特指能以自已的名義實(shí)施國家行政權(quán)（表現(xiàn)為行政管理活動），并對行為效果承擔(dān)法律責(zé)任的組織�！盵14]作為一個學(xué)理概念，還沒有獲得立法的認(rèn)可，但在它已經(jīng)出現(xiàn)在最高人民法院的司法解釋中。[15]不管人們對行政主體概念本身還是否存在著爭議，我國的行政主體是：
１、行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)是管理行政事務(wù)的法定機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)必然是行政主體，這種必然性是由設(shè)立該行政機(jī)關(guān)的法律所決定的。它不需要法律另行授權(quán)，其行政主體的資格非依法定程序不得剝奪。但是，行政機(jī)關(guān)在從事民事活動時，其不再是行政主體，而是一個民事主體，其性質(zhì)是機(jī)關(guān)法人。
２、法律、法規(guī)授權(quán)的組織。它是指通法律、法規(guī)授予某些組織具有獨(dú)立行使某種行政職權(quán)的資格，從而成為行政主體。如衛(wèi)生防疫站、物價檢查所等。
根據(jù)行政處罰法第１７條的規(guī)定，授權(quán)組織作為行政處罰主體時，該組織必須是“具有管理公共事務(wù)職能的組織。”不具有管理公共事務(wù)職能的組織不能成為行政處罰程序中行政主體。
值得指出的是，目前在實(shí)踐中出現(xiàn)行政主體混活問題大都與不合法的規(guī)章存在有關(guān)，許多規(guī)章不顧法律的規(guī)定，通過授權(quán)設(shè)立“行政主體”，因此，在這個問題上，目前需要進(jìn)行的工作應(yīng)當(dāng)是對規(guī)章進(jìn)行清理，從而澄清行政主體在實(shí)踐中的一此混亂問題。
如果我們制定行政程序法，對行政主體的一些基本問題還要規(guī)定的，如種類、構(gòu)成要件等，但不必如西班牙、澳門等行政程序法那樣對行政程序法的主體作了如此復(fù)雜的規(guī)定，許多必要的內(nèi)容完全可以納入組織法、編制法，但有關(guān)管轄權(quán)的內(nèi)容我認(rèn)為還必須加以明確的規(guī)定，因為，一方面目前行政機(jī)關(guān)管轄權(quán)的混亂局面已成為影響行政效能的一個重要因素，另一方面從法律上進(jìn)一步明確行政主體的管轄權(quán)，也是提高行政主體行使行政權(quán)效能的一個重要前提。
三、行政程序法的相對人
在行政程序中，作為行政主體在行使權(quán)力時必須要有一個承受其權(quán)力的對象，無論這個對象是組織還是個，是特定還是不特定。這個對象我們可稱之為行政程序中的相對人。適格的相對人是行政主合法行使權(quán)力的重要前提條件，而對個人和組織來說則是維護(hù)其自身合法權(quán)利的保障。因此，各國在其行政程序法對行政程序中的行政主體都有不同程度的規(guī)定。
（一）美國
美國１９４６年聯(lián)邦<<行政程序法>>在行政程序相對人問題上，只在其第５５２條第２款中,對“人”作了一個簡要的立法說明，“人”包括個人、合伙、公司、社團(tuán)及不屬于機(jī)關(guān)的公、私組織。這一條款說明了這樣一個法理，即除作為行政主體的機(jī)關(guān)外，其他個人和組織都可以成為行政程序中的相對人。在該條的第3款中，又對當(dāng)事人作了如下定義：“當(dāng)事人包括被列為和被承認(rèn)為當(dāng)事人的人和機(jī)關(guān)，或有權(quán)成為當(dāng)事人并通過正當(dāng)方式要求成為當(dāng)事人的人和機(jī)關(guān)，以及在機(jī)關(guān)提起的訴訟中，機(jī)關(guān)為了某一特定目的而承認(rèn)其為當(dāng)事人的人和機(jī)關(guān)�！边@一規(guī)定的實(shí)際意義是將作為行政主體的行政機(jī)關(guān)和作為相對人的人合稱之為“當(dāng)事人”。因此，在美國行政程序法中，當(dāng)事人并不一定是行政程序中相對人。
有關(guān)行政程序中相對人的資格要求，委托權(quán)利等，聯(lián)邦<<行政程序法>>并沒有作出任何規(guī)定，依據(jù)英美法系的一般法律原則，這一方面的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)適用民事法律的有關(guān)規(guī)守。由于存在判例法制度，因此法院在這方面的也可以通過判例做一些積極的工作。
（二）奧地利
奧地利１９５０年<<行政程序法>>用專章規(guī)定了行政程序中的相對人，其主要內(nèi)容是：
１、在相對人區(qū)別了關(guān)系人和當(dāng)事人
在行政程序中，有請求行政機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù)行為，或者行政機(jī)關(guān)作出的職務(wù)與他有利害關(guān)系的個人或組織為關(guān)系人。而關(guān)系人如因請求權(quán)或法律上益而參加該案件的，是當(dāng)事人。前者具有靜態(tài)意義，如同美國行政程序法中的“人”，后者具有動態(tài)意義，如同美國行政程序法中的“當(dāng)事人”，只不過美國的當(dāng)事人還包括了行政主體。在對關(guān)系人的權(quán)利能力和行為能力有異議時，行政法規(guī)無特別規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)依據(jù)民法的規(guī)定來確定。這一明文規(guī)定解決了相對人在行政程序中的權(quán)利能力和行為能力。雖然大陸法系有公法與私法之分，但在行政法領(lǐng)域中有條件地適用民法規(guī)定并無多在理論障礙，其原因可能是民法是在切法的基礎(chǔ)，至少大陸法系的國家有這樣的看法。
２、代理
關(guān)系人在行政程序中因某些主客觀原因不能親自進(jìn)行活動的，可依法委托他人為其在行政程序中的行為作代理。代理作為一種法律制度源于民法，行政法畢竟不同于民法，簡單地借用民法中的代理制度有可能行不通。因此，奧地利<<行政程序法>>對代理制度作出了如下規(guī)定：
（１）關(guān)系人或者其法定代理人在行政機(jī)關(guān)沒有明確要求其親自到場時，其可以委托他人代理其活動。此項代理應(yīng)當(dāng)有書面委托書證實(shí)，如在行政機(jī)關(guān)也可以用口頭形式委托，但應(yīng)當(dāng)注明于卷宗作為證據(jù)。
（２）代理人的代理權(quán)限內(nèi)容和范圍，由關(guān)系人出具的授權(quán)證書確定；如對授權(quán)證書所載的內(nèi)容有異議時，則依據(jù)民法規(guī)定。行政機(jī)關(guān)還應(yīng)依法消除代理權(quán)可能發(fā)生的瑕疵。
（３）無資格代理他人為營利事業(yè)的經(jīng)營者，不得允許其為授權(quán)代理人。
（４）如行政機(jī)關(guān)在職務(wù)上已知道代理人系被代理人的親屬、家屬或雇傭人，或者職業(yè)團(tuán)體或其他機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，全其代理權(quán)限的存在及其范圍無可置疑時，行政機(jī)關(guān)可不要其明示代理權(quán)的授予證據(jù)。
（５）關(guān)系人有權(quán)選任法律輔佐人，并由其陪同到場。
（６關(guān)系人在委托代理人后，并不禁止關(guān)系人以自已的名義發(fā)表聲明，實(shí)施行為。
３、無代理人的無行為能力、無法定代理人或所屬不明的關(guān)系人
行政機(jī)關(guān)在依職權(quán)或依申請對無行為能力、且無法定代理人或居所不明的關(guān)系人實(shí)施職務(wù)行為時，認(rèn)為案件重要有必要選拔任監(jiān)護(hù)人的，可用關(guān)系人所提供的費(fèi)用，由本管轄區(qū)內(nèi)的法院確定。法院所選定的監(jiān)護(hù)人具有法定代理人的法律地位。
（三）西班牙
西班牙<<行政程序法>>將行政程序中的相對人稱之為“利害關(guān)系人”。從內(nèi)容上看，它與奧地利<<行政程序法>>中的“關(guān)系人”并無多大異議，作為行政權(quán)力的承受者，他們享受著為維護(hù)自已合法權(quán)益的所必須的權(quán)利，履行著因此而產(chǎn)生的義務(wù)。另外，在與民法的關(guān)系中，基本上也采取了美國、奧地利的態(tài)度，并無其他較新的規(guī)定。
１、相對人的條件
除民事法律規(guī)定的人外，已婚婦女和未成年人具有在公共行政機(jī)關(guān)行使或維護(hù)自已的那部分權(quán)利的行為能力，其行為效力為行政法規(guī)所承認(rèn)的，無須得到其丈夫、父母或監(jiān)護(hù)人的幫助。[16]這一規(guī)定將未婚婦女認(rèn)定為缺乏行政法上的行為能力，應(yīng)該說是一種男女不平等的體現(xiàn)，在２０世紀(jì)５０年代仍堅持這一立場的國家，在西方國家中也是罕見的。
２、相對人的種類
在行政程序中，被認(rèn)為是合格的相對人有：（１）作為權(quán)利或合法利益的主體參加行政程序的人；（２）在行政程序未開始以前就表示其權(quán)利可能受程序中的決定直接影響的人；（３）在其合議的、個人的和直接的利益可能會受到裁決的影響，并在行政機(jī)關(guān)還沒有作出最后裁決時親自出庭的人。
３、代理
根據(jù)法律規(guī)定，有行為能力的相對人可以通過選擇代理人實(shí)施其行為。任何人如以他人名義提出申請、停止請求及其放棄權(quán)利，應(yīng)當(dāng)通過公文或具有公正合法簽名的私人文件證明其代表資格。
４、相對人的權(quán)利和義務(wù)
（１）由若干相對人共同簽署的一份書面材料，如無其他特別說明，有關(guān)行政行為應(yīng)當(dāng)視為與第一署名者發(fā)生關(guān)系。
（２）如果一個案件沒有以公開形式進(jìn)行審理，且在行政程序未開始以前就已存在表示其權(quán)利可能會受程序的決定直接影響的人，而他們又沒有出席案件審理的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將有關(guān)案件的審理情況通報給上述人員。
（３）相對人向行政機(jī)關(guān)提供報告、檢查和其他調(diào)查行為的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)有法律明確規(guī)定。
（４）相對人在行政機(jī)關(guān)出庭的義務(wù)應(yīng)當(dāng)法律明文加以規(guī)定，且行政機(jī)關(guān)應(yīng)通過傳標(biāo)票說明傳其出庭的目的。
（四）德國
德國<<行政程序法>>對行政程序中的相對人的規(guī)定方面比較全面，除允許適用有關(guān)民法的規(guī)定外，還就行政程序的特殊性作出相應(yīng)的規(guī)定。這是前述幾個國家所沒有的。
１、相對人的權(quán)利能力和行為能力
相對人的權(quán)利能力和行為能力是其參懷行政程序的必要條件，因此，應(yīng)當(dāng)有法律加以明確規(guī)定。根據(jù)德國<<行政程序法>>的規(guī)定，下列人員或機(jī)關(guān)具備參與行政程序的能力：（１）自然人和法人；（２）享受權(quán)利的社團(tuán)；（３）行政機(jī)關(guān)。下列人員或機(jī)關(guān)具有為行政程序的行為能力：（１）依據(jù)民法有行為能力的自然人；（２）依據(jù)民法有限制行為的自然人，但應(yīng)當(dāng)具有民法或公法的規(guī)定，被視為行政程序的標(biāo)的且有行為能力的自然人；（３）法人或社團(tuán)的法定代表人或經(jīng)特別委托的人；（４）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、其代表或受其委托的人；（５）民事訴訟法第53條和第55條規(guī)定的情況。
２、相對人的種類
相對人的種類有：（１）申請人和被申請人；（２）行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的行政行為指向的人；（３）行政機(jī)關(guān)與其訂立或?qū)⒁喠⒐ㄉ掀跫s的人；（４）行政機(jī)關(guān)可因公務(wù)或請求、命令其法律權(quán)益因行政程序結(jié)局而受影射的人作為當(dāng)事人參加行政程序的人；（５）行政程序的結(jié)局對第三人的法律權(quán)益產(chǎn)生影響的，經(jīng)申請行政機(jī)關(guān)可以命令其作為當(dāng)事人參加行政程序的人。
３、代理人
相對人為了更好地維護(hù)自身的合法權(quán)益，在行政程序中他可以委托他人代理其行為。為保證代理人在行政程序中正確地反映被代理人的意思，德國<<行政程序法>>對有關(guān)代理的問題作出詳盡的規(guī)定：
（１）全權(quán)代理人和辯護(hù)人
相對人可以由其委托的全權(quán)代理人代理一切行政程序的行為，除非有法律對某一行政程序行為在委托關(guān)系上有明文禁止的規(guī)定。全權(quán)代理人經(jīng)行政機(jī)關(guān)的要求應(yīng)當(dāng)提交全權(quán)委托的書面證明。如果相對人撤銷其全權(quán)代理人，對于行政機(jī)關(guān)來說，只是在接到其通知后才產(chǎn)生法律效果。
代理人不因相對人的死亡、其行為能力或法定代理的變更而撤銷。全權(quán)代理人作為權(quán)利受讓人參加行政程序的，經(jīng)行政機(jī)關(guān)要求其應(yīng)當(dāng)提交全權(quán)代理的書面證明。
行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知指定全權(quán)代理人參與行政程序，也可以通知相對人，但以其有協(xié)助義務(wù)為限。如行政機(jī)關(guān)通知相對人的，得告知全權(quán)代理人。
相對人可與辯護(hù)人一起參加辯論和討論，辯護(hù)人所作的陳述視為當(dāng)事人的陳述，但以其未立即提出異議為限。
全權(quán)代理人和辯護(hù)人作不適合的書面陳述和無能力作適當(dāng)口頭陳述的，行政機(jī)關(guān)可駁回其陳述。行政機(jī)關(guān)應(yīng)將駁回的事項告知相對人。被駁回的全權(quán)代理人和辯護(hù)人在其被駁回后所為的程序上的行為無效。
（２）指定送達(dá)代收人
在德國<<行政程序法>>的效力范圍內(nèi)無住所或習(xí)慣的居所，無住址或經(jīng)營場所的當(dāng)事人，經(jīng)要求應(yīng)在合適的期限內(nèi)在本法效力范圍內(nèi)指定送達(dá)代收人。漢事人不指定送達(dá)代收人的，郵寄給其的文書在交郵后的第二天視為已經(jīng)送達(dá)，但如證明未收到文書或受領(lǐng)遲延的，不在此限。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知相對人不指定送達(dá)代收人的法律后果。
（３）
根據(jù)德國<<行政程序法>> 規(guī)定監(jiān)護(hù)法庭可依據(jù)行政機(jī)關(guān)的請求，為下列人員指定一位合適的代理人：
身份不明的相對人；
住所地址不詳或在行政程序中因客觀原因而缺席的相對人；
在本法效力范圍內(nèi)無住所，行政機(jī)關(guān)要求其指定代理人，但是在規(guī)定時限內(nèi)又未能指定代理人的相對人；
行政程序涉及到列主物，為保護(hù)該物所生的權(quán)利和義務(wù)的。
被指定的代理人有權(quán)要求作出指定行為的行政機(jī)關(guān)給予適當(dāng)?shù)膱蟪辏颠�其所墊付的費(fèi)用。行政機(jī)關(guān)也可以向被代理人要求補(bǔ)償因代理所生的費(fèi)用，具體數(shù)額由行政機(jī)關(guān)規(guī)定。
（４）相同呈文的代理人
這種代理人類似于訴訟法中集團(tuán)訴訟代理人。在德國<<行政程序法>> 中，有關(guān)相同呈文的代理人制度內(nèi)容是：
在行政程序中，如有５０人以上在簽名表中的提案或呈文，或送交與原文本相同的復(fù)印件的，只要將其姓名、職業(yè)和住址作為代理人填寫的，才能視為代理人，但以其未被指定為全權(quán)代理人為限。代理人只能由自然人充當(dāng)。
依上述規(guī)定提交的法律文書，如附簽名報告不明確或不符合規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)可不予承認(rèn)。對不予承認(rèn)的法律文書，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以當(dāng)?shù)亓?xí)慣的方式告知遞交人。簽名人未注明其姓名或地址，或雖然已注明但無法辯認(rèn)的，行政機(jī)關(guān)也可以不承認(rèn)。
代理人或被代理人一旦向行政機(jī)關(guān)以書面形式聲明撤銷代理的，代理權(quán)立即消滅。代理人提出聲明的，應(yīng)當(dāng)告知所有的被代理人；被代理人提出聲明的，應(yīng)立即告知行政機(jī)關(guān)是否維持所提交的法律文書，是否已指定了全權(quán)代理人。
代理人代理權(quán)消滅的，行政機(jī)關(guān)可要求原被代理人在適當(dāng)?shù)钠谙迌?nèi)指定共同代理人。如原被代理人超過３００人的，行政機(jī)關(guān)可將此要求依當(dāng)?shù)亓?xí)慣的方式公告。如原被代理人到期不指定代理人的，行政機(jī)關(guān)可因公務(wù)指定一共同代理人。
（５）共同利益相對人的代理人
互相具有共同利益參加行政程序的人超過５０人而未指定代理人的，且如不指定共同代理人將會妨礙行政程序正常進(jìn)行的，行政機(jī)關(guān)可要求其在適當(dāng)?shù)钠谙迌?nèi)指定一共同代理人，如行政機(jī)關(guān)這一要求到期不能得到滿足的，即可因公務(wù)指定一共同代理人。
共同利益相對人的代理人的消滅適用“相同呈文的代理人”的規(guī)定。
（６）代理人的權(quán)利和義務(wù)
代理人應(yīng)當(dāng)認(rèn)真維護(hù)被代理人的合法權(quán)益，有權(quán)實(shí)施所有與行政程序有關(guān)的程序上的行為。代理人不受行政命令的約束。
與其國家相比，德國<<行政程序法>> 中的相對人制度應(yīng)該說是非常有特色的：
１、在相對人的權(quán)利能力和行為能力的條件上，不是簡單地比引民法的條款，而是在單獨(dú)作出規(guī)定中又有條件地允許選擇適用。這一規(guī)定反映出立法者已區(qū)分出民法行政法在某種程度上所存在的差異性。
２、規(guī)定了各種不同的代理形式。在德國<<行政程序法>>中，不僅有相對人委托代理，還有行政機(jī)關(guān)因公務(wù)的指定代理；不僅個人委托代理，還有集體委托的共同代理；不僅有全權(quán)代理，還有一般代理。多種的代理方法的存在，在客觀上有利于維護(hù)相對人在行政程序中的合法權(quán)益。
（五）日本
有關(guān)行政程序法的相對人制度，日本沒有象西班牙、德國等設(shè)專章規(guī)定之，而是在聽證程序中附帶提及，內(nèi)容不多。在日本<<行政程序法>> 中，相對人可以分為當(dāng)事人和參加人二種。
１、當(dāng)事人是指接到或視為接到聽證通知的人，因此，誰能成為行政程序中的相對人，取決于行政機(jī)關(guān)的單方面決定。這種以“接到通知”而不是“合法權(quán)益受影響”作為認(rèn)定相對人的標(biāo)準(zhǔn)，我認(rèn)為并不科學(xué)。在其他國家中我們沒有找到相同的規(guī)定。
２、當(dāng)事人在接到聽證通知后，可以委托兒所代理人代理有關(guān)聽證的一切行政程序行為。代理的代理資格，應(yīng)當(dāng)由書面材料證明；在代理人失去代理資格時，委托人應(yīng)當(dāng)以書面形式告知行政機(jī)關(guān)。至于行政機(jī)關(guān)是否可以指定代理人的問題，日本<<行政程序法>> 沒有作出規(guī)定。在實(shí)踐中，我們無法排除出現(xiàn)阻礙聽證進(jìn)展的客觀情形，如相對人成為無行為能力的人，且又無監(jiān)護(hù)人時，聽證程序就無法進(jìn)行下去。在這一點(diǎn)上，德國<<行政程序法>> 的規(guī)定要比日本科學(xué)得多。
３、行政機(jī)關(guān)認(rèn)為必要時，可以要求當(dāng)事人以外的，依照該不利益的處分所根據(jù)的法令被認(rèn)為與該不利益處分有利害關(guān)系的人參加，或許可其參加聽證程序，稱之為參加人。參加人也可以委托代理人參加聽證程序。這一規(guī)定類似于日本民事訴訟法中的第三人制度。[17]從價值目標(biāo)看，在行政程序中設(shè)立參加人制度，既為了行政效率，又是顧及當(dāng)事人以外的公民和法人的合法權(quán)益。
（六）意大利
意大利“行政程序法草案”在規(guī)定相對人制度上與日本相比還要簡潔：
１、在意大利“行政程序法草案”中，相對人即“利害關(guān)系人”，依該草案第20條規(guī)定，利害關(guān)系人僅指對于事件有權(quán)利或正當(dāng)利益，且對于提出行政程序開始的聲請在法律上存在針對其行政行為為前提。顯然，在意大利“行政程序法草案件”中認(rèn)定相對人的標(biāo)準(zhǔn)是“合法權(quán)益受影響說”，而不是日本的“接到通知說”。這標(biāo)準(zhǔn)更加符合相對人維護(hù)其合法權(quán)益的需要。
２、關(guān)于代理制度，意大利“行政程序法草案”規(guī)定，利害關(guān)系人可以以書面形式委托他人代為程序行為。利害關(guān)系人如與行政機(jī)關(guān)和解，也可以經(jīng)認(rèn)證的書面授權(quán)，委托他人代理之，但委托兒所事項應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)預(yù)定的規(guī)則內(nèi)。委托授權(quán)對象是經(jīng)主管機(jī)關(guān)登記的專業(yè)人員，而該授權(quán)的事實(shí)又經(jīng)過該專業(yè)人員承認(rèn)時，代理人可處進(jìn)一切程序行為，但法律有明文禁止或另有其他形式要求者除外。
（七）中國澳門地區(qū)
澳門<<行政程序法>>以非常簡潔的法條規(guī)定了行政程序中的相對人制度。與他對行政主體所作的詳盡規(guī)定形成了鮮明的對比。
１、相對人的范圍。該法規(guī)定，所有私人都有權(quán)親身參與行政程序，并在行政程序中有權(quán)被代理或輔佐。由此可見，在澳門<<行政程序法>>中，所有與公權(quán)機(jī)關(guān)相對而存在的公民、法人和其他組織都可以成為行政程序中的相對人，且相對人有權(quán)委托代理人參與行政程序的一切活動。
２、相對人的條件。相對人參與行政程序除了有法定資格外，還應(yīng)當(dāng)具有行為能力。該法沒有規(guī)定確認(rèn)行政相對人行為能力的具體標(biāo)準(zhǔn)，而是規(guī)定“參與程序之能力為基礎(chǔ)及尺度，且民法也適用于無參與程序能力之補(bǔ)充，但有特別規(guī)定者除外�！盵18]這表明，在相對人的行為能力確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)上，如有關(guān)行政法律不作特別規(guī)定的，都適用民法。
（八）中國臺灣地區(qū)
臺灣“行政程序法草案”所規(guī)定的行政程序中的相對人制度上具有明顯的模仿德國行政程序法的痕跡。這可能是德國法對臺灣法曾產(chǎn)生較大影響的結(jié)果。在中國近、現(xiàn)代法制史上我們可以看到，日本對中國法制現(xiàn)代化的影響是比較大的，而當(dāng)時在日本法學(xué)界“言必稱德國”也成主流，中國３０、４０年代的法學(xué)家受德國法的影響就難于避免。1949年后他們中的不少人去了臺灣，對臺灣后來的法學(xué)發(fā)展的影響是不可低估的。我們現(xiàn)在在其他部門法也可以看到德國法的影響。
臺灣“行政程序法草案”中的相對人制度的內(nèi)容主要有：
１、相對人的權(quán)利能力
凡下列相對人都有權(quán)利能力：（１）自然人和法人；（２）設(shè)有代表或管理人的非法人團(tuán)體；（３）依據(jù)法律規(guī)定享有權(quán)利和履行義務(wù)的主體；（４）行政機(jī)關(guān)。
２、相對人的行為能力
凡下列相對人都有行為能力：（１）依據(jù)民法規(guī)定有行為能力的自然人；（２）法人或非法人團(tuán)體的代表人或管理人；（３）依據(jù)法律規(guī)定可以獨(dú)立實(shí)施法律行為；（４）行政機(jī)關(guān)的首長、其職務(wù)代理人或其他機(jī)關(guān)代表人。
３、相對人種類
在臺灣“行政程序法草案”中，相對人有：（１）申請人及申請的相對人。依其立法說明，申請相對人系指權(quán)利和利益受申請事項影響的人。他們也具有相對人的地位。[19]（２）行政機(jī)關(guān)所作出的行政行為的相對人，如受該行政行為間接影響的人能否成為相對人，該草案沒有明確規(guī)定，依該條款的字面解釋如作肯定結(jié)論似乎也沒有什么障礙。（３）與行政機(jī)關(guān)訂立行政契約的相對人；（４）行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政指導(dǎo)的相對人；（５）對行政機(jī)關(guān)陳情的人；（６）其他依本法規(guī)定可以參加行政程序的人，但這不應(yīng)包括與程序結(jié)果無利害關(guān)系的人，如證人、鑒定人等。
在行政程序開始后，其合法權(quán)益因此受影響的人，行政機(jī)關(guān)可以通知其參加行政程序，受影響的人也可以申請參加行政程序。這些人也可以成為行政相對人。由此可見，在臺灣“行政程序法草案”中，相對人的范圍是非常大的，只要其合法權(quán)利受到行政行為的不利影響的，都可以成為相對人。
４、代理人
凡是無行政程序行為能力的自然人，應(yīng)當(dāng)由其法定代理人代為進(jìn)行程序。其他相對人可以委托代理人代為進(jìn)行行政程序活動。相對人授予代理人以代理權(quán)，除行政程序性質(zhì)不得代理外，應(yīng)當(dāng)包括其他所有行政程序行程。但是，對相對人依法所提出的申請，代理人如無特別授權(quán)，不得代為申請人撤回，因為申請涉及到相對人的重大權(quán)益，所以撤回申請應(yīng)當(dāng)有申請假人特別授權(quán)。
５、共同相對人
在存在多個共同利益相對人時，應(yīng)當(dāng)選出其中一至五人代為全體相對人進(jìn)行行政程序行為。這一制度的法原理是訴訟法中集團(tuán)訴訟理論。在行政活動中，多個共同利益相對人如沒有選定代理人妨礙行政程序進(jìn)行時，行政機(jī)關(guān)可以限期命令選定。逾期仍不選定的，行政機(jī)關(guān)可以依職權(quán)指定。在指定或選定代理人后，其他相對人就不得參與行政程序的活動。
６、代理人的資格證明
代理人無論是相對人選定還是行政機(jī)關(guān)指定，都應(yīng)當(dāng)由書面證實(shí)。代理人的資格、權(quán)限喪失或變更的，相對人應(yīng)當(dāng)立即以書面形式通知行政機(jī)關(guān)。
７、輔佐人
相對人在獲得行政機(jī)關(guān)的許可的前提下，可以隨同輔佐人到場陳述，如相對人提出異議，則視為相對人自已的行為。
（九）法國和英國
法國和英國都沒有統(tǒng)一的行政程序法典，但從其行政訴訟中對原告資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)看，“利害關(guān)系人”仍是最基本的標(biāo)準(zhǔn)。行政訴訟程序是行政程序在司法領(lǐng)域中的自然延伸，這是行政訴訟中的原告和行政程序中相對人保持同一性的理論基礎(chǔ)。因此，從行政訴訟中的原告資格去認(rèn)識行政程序中的相對人的范圍應(yīng)該說是可行的。
在法國行政訴訟中，作為原告的當(dāng)事人“必須對作為訴訟標(biāo)的行政決定具有某種利害關(guān)系，才能提出行政訴訟�！盵19]盡管在不同的訴訟類別中，法律還會對原告可能附加其他一些條件，但“利害關(guān)系”卻是一個基本的標(biāo)準(zhǔn)。而在英國的行政訴訟中，關(guān)于原告別的資格的認(rèn)定，一般是如無成文法的規(guī)定都由法院以判例來確認(rèn)。在私法中，有權(quán)起訴的人是其權(quán)利受到侵害的人，但在公法中，“倘若限制公民只有在權(quán)利受到侵害時才能起訴，不僅混淆公法關(guān)系和私法關(guān)系的性質(zhì)，而且過份束縛法院對公共機(jī)關(guān)違法行為的監(jiān)督，不符合理代行政法發(fā)展的趨勢�！盵20] 因此，對行政訴訟的原告資格應(yīng)當(dāng)從寬解釋。由此可見，法國和英國在這個問題上所持的觀點(diǎn)具有共性。我們可以認(rèn)為，凡行政機(jī)關(guān)的行政行為影響到私人的合法權(quán)利時，該私人無論是公民還是法人都可以成為行政程序中的相對人。
（十）中國
上述比較論證對我國行政程序確立行政程序中的行政相對人不無借鑒意義，結(jié)合中國行政訴訟制度，我認(rèn)為，行政程序中行政相對人制度應(yīng)當(dāng)有如下基本內(nèi)容：
１、以“利害關(guān)系人”作為認(rèn)定行政相對人資格的基本標(biāo)準(zhǔn)，即只要行政主體的行政行為影響到合法利益的，他都可以成為這一行政法律關(guān)系中行政相對人，享受行政相對人權(quán)利，履行行政相對人的義務(wù)。至于利害關(guān)系人的認(rèn)定，一方面應(yīng)當(dāng)由行政相對人舉證證明，另一方面應(yīng)當(dāng)賦予行政主體對利害關(guān)系有一定的自由裁量解釋權(quán)，以保證一定的行政效率。
２、行政相對人的權(quán)利能力和行為能力確定，委托代理制度的內(nèi)容，除法律、法規(guī)另有特別規(guī)定外，可以依據(jù)民法的規(guī)定執(zhí)行。
[1]參閱張澤想的<<行政法主體論>>，載<<行政程序法研究>>，中國政法大學(xué)出版社1992年版，第8791頁。
[2](美)伯納德．施瓦茨著：<<行政法>>，群眾出版社1986年版，第3頁。
[3]王名楊著：<<美國行政法>>，中國政法大學(xué)出版社1995年版，第131頁。
[4]參見奧地利<<行政程序法>>，第1條。
[5]有關(guān)這一方面的觀點(diǎn)可參閱我國目前的行政法學(xué)著作。
[6]胡建淼著：<<十國行政法比較研究>>，中國政法大學(xué)出版社1993年版，第397頁。
[7]參見德國<<行政程序法>，>第1條。
[8](日)室井力主編：<<日本現(xiàn)代行政法>>，中國政法大學(xué)出版社1995版，第271頁。
[9](日)南博方著：<<日本行政法>>，中國人民大學(xué)出版1988年版，第13頁。
[10]參見胡建淼著：<<十國行政法比較研究>>，中國政法大學(xué)出版社1993年版，第243頁。
[11](臺)經(jīng)社法規(guī)研究報告1007，<<行政程序法之研究>>，第51頁。
[12]王名楊著：<<英國行政法>>，中國政法大學(xué)出版社1987年版，第86頁。
[13]王名楊著：<<法國行政法>>，中國政法大學(xué)出版社1989年版，第38頁。
[14]胡建淼主編：<<行政法教程>>，杭州大學(xué)出版社1990年版，第50頁。
[15]參見最高人民法院1995年1月15日<<關(guān)于公路路政管理機(jī)構(gòu)行政主體資格及有關(guān)法律適用問題的答復(fù)>>[(1994)行復(fù)字第4號]
[16]參見西班牙<<行政程序法>>，第22條。
[17]參見日本<<民事訴訟法>>，第71條。
[18]參見澳門<<行政程序法>>，第52條。
[19]王名楊著：<<法國行政法>>，中國政法大學(xué)出版社1989年版，第619頁。
[20]王名楊著：<<英國行政法>>，中國政法大學(xué)出版社1987年版，第199頁。
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