作者簡(jiǎn)介:
金誠(chéng)，浙江警察學(xué)院治安系基礎(chǔ)理論教研室主任、浙江現(xiàn)代
警務(wù)機(jī)制研究所所長(zhǎng)，副教授。研究領(lǐng)域：治安管理學(xué)、行政法
學(xué)、現(xiàn)代警務(wù)等。1991年獲中國(guó)人民公安大學(xué)公安管理系法學(xué)學(xué)
士學(xué)位。2002年獲浙江大學(xué)法學(xué)院法學(xué)碩士學(xué)位。澳大利亞新南
威爾士州警察學(xué)院訪問學(xué)者(2004年5月至8月)，美國(guó)山姆-休
斯敦州立大學(xué)刑事司法學(xué)院訪問教授(2006年8月至2007年6
月)。
曾在《行政法學(xué)研究》、《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》等學(xué)術(shù)刊
物上發(fā)表論文30余篇，多篇論文被《高等學(xué)校文科學(xué)報(bào)文摘》
(cuPA)、《人大復(fù)印資料》全文轉(zhuǎn)載。主持過浙江省哲學(xué)社會(huì)科
學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目、浙江省社會(huì)科學(xué)聯(lián)合會(huì)規(guī)劃項(xiàng)目、浙江省教育規(guī)劃項(xiàng)
目、浙江省教育廳項(xiàng)目、浙江省青年教師資助項(xiàng)目等多項(xiàng)課題。
前言
所謂轉(zhuǎn)型，就是一個(gè)社會(huì)(或國(guó)家)，或地區(qū)由一種體制轉(zhuǎn)向另一種體制。這種轉(zhuǎn)型期并非革命式的劇烈變化而是一種漸進(jìn)式的變革。卡爾·波拉尼(Karl P0lanyi)在其巨著《大轉(zhuǎn)變》中第一次詳細(xì)論述了轉(zhuǎn)型對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的破壞及其導(dǎo)致的“無管制市場(chǎng)”的分裂效應(yīng)。許多政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)方面的學(xué)者普遍認(rèn)為，當(dāng)下的中國(guó)正處于一種明顯不同于西方經(jīng)驗(yàn)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，經(jīng)歷一場(chǎng)幾千年未有的巨大變革。這種變革可以歸納為幾個(gè)方面的轉(zhuǎn)型：一是傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型；二是全能政治向依法執(zhí)政與依法行政轉(zhuǎn)型；三是一元社會(huì)向多元社會(huì)的轉(zhuǎn)型；四是封閉社會(huì)向開放社會(huì)的轉(zhuǎn)型。
處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)警務(wù)，面對(duì)著很大的困難和挑戰(zhàn)。社會(huì)利益格局的重新調(diào)整，社會(huì)控制力的不斷弱化，將公安機(jī)關(guān)這支擔(dān)負(fù)著打擊犯罪、維護(hù)社會(huì)秩序職責(zé)的特殊力量推到社會(huì)矛盾的風(fēng)口浪尖。轉(zhuǎn)型期的中國(guó)警務(wù)在困難與挑戰(zhàn)中，頑強(qiáng)地展開一場(chǎng)有史以來偉大的變革。概括起來，轉(zhuǎn)型期的中國(guó)警務(wù)改革呈現(xiàn)出如下幾個(gè)特點(diǎn)：
第一，被動(dòng)型警務(wù)向主動(dòng)型警務(wù)轉(zhuǎn)變。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)人口流動(dòng)的禁錮，隨著改革開放的大潮，迅速地得到了解放。就城鎮(zhèn)而言，原來的單位人變成了社會(huì)人；就廣大的農(nóng)村而言，剩余勞動(dòng)力大量地涌入城市尋找更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。公安機(jī)關(guān)以控制人為主的傳統(tǒng)型警務(wù)模式很快失靈。被動(dòng)接警式的警務(wù)模式必須向主動(dòng)防控模式轉(zhuǎn)變。主動(dòng)型警務(wù)提高了警察快速反應(yīng)能力，增加了人民群眾的安全感。在實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)型警務(wù)向主動(dòng)型警務(wù)轉(zhuǎn)變的過程中，警力資源嚴(yán)重短缺的問題很快暴露出來，特別是針對(duì)那些城市化進(jìn)程較快的沿海開放地區(qū)，這一矛盾顯得更為尖銳。為解決警力短缺，各地公安機(jī)關(guān)在地方財(cái)政的支持下，通過大量招募新警緩解警力不足。與此同時(shí)，不少地方通過借鑒國(guó)外文職警察、輔助警察制度，逐步建立起一支符合中國(guó)特色的輔助警察隊(duì)伍。
第二，打擊型警務(wù)向服務(wù)型警務(wù)轉(zhuǎn)變。改革開放之后的1983年，我國(guó)開展了一場(chǎng)席卷全國(guó)、聲勢(shì)浩大的嚴(yán)厲打擊各類刑事犯罪活動(dòng)的專項(xiàng)斗爭(zhēng)。從此，“嚴(yán)打”這一非常的刑事策略便成為各級(jí)政府、公安機(jī)關(guān)打擊和控制犯罪的習(xí)慣思維模式。打擊型警務(wù)一度被視為改革開放之后最富有成效的警務(wù)風(fēng)格。但是，隨著社會(huì)法治環(huán)境的逐步建立，社會(huì)流動(dòng)性的進(jìn)一步加劇，“嚴(yán)打”功能不斷弱化，構(gòu)建一種嶄新的預(yù)防式警務(wù)模式的時(shí)機(jī)已經(jīng)到來。20世紀(jì)六七十年代起盛行美國(guó)的社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，從90年代后期開始，影響我國(guó)的警務(wù)改革，并成為中國(guó)警務(wù)風(fēng)格轉(zhuǎn)變的主要理論支持和借鑒模式。我們認(rèn)真地吸取了國(guó)外社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略改革的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)公安機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來所堅(jiān)持的“走群眾路線”的工作方針，努力實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)打擊型警務(wù)向服務(wù)型警務(wù)的轉(zhuǎn)變。然而，受傳統(tǒng)警察亞文化的影響，服務(wù)型警務(wù)風(fēng)格并沒有得到廣大民警的一致認(rèn)同，有些民警依然認(rèn)為警察不能扮演“服務(wù)者”的角色。由此可見，轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期形成的警察亞文化和打擊型警務(wù)觀念，并非一朝一夕之事。
第三，隨意性警務(wù)向規(guī)范化警務(wù)轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來，公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，自由裁量權(quán)設(shè)定得過大，又缺乏必要的監(jiān)督，導(dǎo)致執(zhí)法的隨意性很大。公安機(jī)關(guān)自身的優(yōu)越感很強(qiáng)，警察擁有不容挑戰(zhàn)的“權(quán)威性”。隨著一系列蘊(yùn)涵控權(quán)理念的法律、法規(guī)的出臺(tái)，警察的自由裁量空間不斷地被壓縮，執(zhí)法的程序性要求越來越高，加之公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的考核機(jī)制逐步建立，不少警察抱怨自己被捆住了手腳，他們面對(duì)著重新調(diào)整心態(tài)的痛苦過程，這也是處于轉(zhuǎn)型期的這一代警察需要付出的代價(jià)。考察美國(guó)自20世紀(jì)60年代開始的警務(wù)改革，警察執(zhí)法活動(dòng)中的每一項(xiàng)程序規(guī)范，也常常遭到一些警察的反對(duì)。20世紀(jì)60年代的美國(guó)社會(huì)，個(gè)人權(quán)利至上，加之美國(guó)最高等法院首席大法官沃倫的推動(dòng)，對(duì)美國(guó)警察執(zhí)法程序的規(guī)范甚至到了十分苛刻的地步。隨意性警務(wù)向規(guī)范化警務(wù)轉(zhuǎn)變，也是法治社會(huì)的必然要求，但矯枉不能過正。_當(dāng)前各地襲警事件頻發(fā)，警察權(quán)威遭到前所未有的挑戰(zhàn)，警察權(quán)威從以前的“盲目自大”到如今的“盲目自卑”，其中是否存在著矯枉過正的現(xiàn)象，值得我們深入地研究。
第四，全能型警務(wù)向有限型警務(wù)轉(zhuǎn)變。行政審批制度改革，使公安機(jī)關(guān)的管理理念發(fā)生重大變化，實(shí)現(xiàn)從全能行政向有限行政轉(zhuǎn)變。大包大攬式的管理是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公安機(jī)關(guān)必須卸下包袱，輕裝上任。長(zhǎng)期以來，公安機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)的職責(zé)過重，向社會(huì)的承諾又過高，容易出現(xiàn)“信用”危機(jī)。向有限警務(wù)的轉(zhuǎn)變過程中，公安機(jī)關(guān)一方面應(yīng)還權(quán)于民；另一方面需整合社會(huì)資源，所謂“警力有限、民力無限”，實(shí)現(xiàn)治安服務(wù)的社會(huì)化和市場(chǎng)化。
第五，人力資源型警務(wù)向科技主導(dǎo)型警務(wù)轉(zhuǎn)變。“向科技要警力”已經(jīng)成為當(dāng)前警務(wù)改革的又一個(gè)重要方向。在構(gòu)建現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制的過程中，相比人力資源型警務(wù)，科技主導(dǎo)型警務(wù)更具效率。20世紀(jì)90年代初，紐約市警察局局長(zhǎng)威廉·布萊頓倡導(dǎo)的“計(jì)算機(jī)犯罪統(tǒng)計(jì)會(huì)議”(即“Compstat”戰(zhàn)略)發(fā)展演變而來的情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)戰(zhàn)略，對(duì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)信息化警務(wù)改革產(chǎn)生重大影響。在我國(guó)，情報(bào)信息警務(wù)方興未艾，網(wǎng)上作戰(zhàn)平臺(tái)、信息共享機(jī)制、重點(diǎn)區(qū)域監(jiān)控系統(tǒng)等科技主導(dǎo)型警務(wù)方式已經(jīng)逐步建立。可以堅(jiān)信，科技將成為由傳統(tǒng)型警務(wù)模式向現(xiàn)代警務(wù)模式轉(zhuǎn)型的重要載體。
本書將以中國(guó)轉(zhuǎn)型期警務(wù)為研究對(duì)象，通過警察組織與資源、警務(wù)機(jī)制與戰(zhàn)略、警務(wù)執(zhí)法與規(guī)范、現(xiàn)代警務(wù)比較與借鑒以及警務(wù)改革與評(píng)價(jià)共五章，以點(diǎn)入手、兼顧到面，但不求面面俱到，展開對(duì)轉(zhuǎn)型期警務(wù)改革若干問題的研究，試圖通過對(duì)這些警務(wù)改革的點(diǎn)滴研究，折射出我國(guó)轉(zhuǎn)型期警務(wù)改革的方向和未來趨勢(shì)，為構(gòu)建我國(guó)現(xiàn)代警務(wù)制度做出個(gè)人的一點(diǎn)理論貢獻(xiàn)。
金誠(chéng)
2007年9月16日
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