人口多、耕地少，是我國的基本國情。我國每人平均占有的土
地面積和耕地面積都遠遠低于世界的平均數(shù)。可是，長期以來：由．
于對人口增長和耕地減少帶來的后果認識不足，致使亂占濫用、浪
費、破壞土地資源的現(xiàn)象相當(dāng)普遍；買賣、租賃土地，侵害社會主義
土地公有制的情況也有發(fā)生，土地管理到了非解決不可的時候了。
如果不采取果斷措施加強管理，不僅影響我國近期國民經(jīng)濟的發(fā)
展，而且將會危及子孫后代賴以生存的基本條件。正是基于這種
考慮，我國于1986年頒布了《土地管理法》，并于1987年1月1日
正式實施。1986年《土地管理法》對我國的基本土地制度、土地的
所有權(quán)和使用權(quán)、土地的利用和保護、耕地保護、監(jiān)督檢查、法律責(zé)
任等內(nèi)容作了規(guī)定。
《土地管理法》自1987年1月1日起實施以來，對于加強土地
管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發(fā)土地資源，合理利用
土地，保護耕地，發(fā)揮了積極的作用。但是，隨著改革深化、形勢發(fā)
展，1987年《土地管理法》的若干規(guī)定已經(jīng)明顯地不能適應(yīng)加強土地
管理、切實保護耕地的需要。一些地方違法批地、亂占耕地、浪費土
地的問題時有發(fā)生，造成耕地面積銳減，土地資產(chǎn)流失。城鎮(zhèn)外延
擴張、村莊分散建設(shè)占用耕地嚴(yán)重，人地矛盾已經(jīng)十分尖銳。為加
強土地的宏觀管理，進一步嚴(yán)格建設(shè)用地的審批管理，嚴(yán)格控制城
市建設(shè)用地規(guī)模，加強農(nóng)村集體土地的管理，保護農(nóng)民的土地權(quán)益，
加強對國有土地資產(chǎn)的管理，加強土地的執(zhí)法監(jiān)督檢查，加強對土
地管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，我國根據(jù)實際情況的變化和土地政策的需
要分別于1988年、1998年、2004年對《土地管理法》作了修改。其
中1998年的《土地管理法》對我國的土地管理制度作了重大修改。
為與憲法修正案的有關(guān)規(guī)定相銜接，適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的需
要，加強對耕地的保護，1988年《土地管理法》對1987年《土地管
理法》有關(guān)條款進行了必要的修改，修改的主要內(nèi)容是：(1)國有
土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓
的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定。國家依法實行國有土地有償使
用制度。國有土地有償使用的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定。
(2)強化對對耕地的保護。
1998年的修改突出切實保護耕地這一主題，對1988年《土地
管理法》中合理的、切實可行的制度、措施予以保留，對一些已經(jīng)
不能適應(yīng)現(xiàn)實情況的規(guī)定加以修改、完善。1998年修改的重點
是：(1)關(guān)于土地用途管制制度。1988年《土地管理法》采取分級
限額審批的用地制度，不能有效地控制有些地方人民政府用“化
整為零”或者“下放土地審批權(quán)”等辦法非法批地和用地，不能按
照土地利用總體規(guī)劃確定的用途進行管制，致使農(nóng)用地、特別是耕
地大量轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。因此，需要對分級限額審批的用地制度
進行重大改革。1998年《土地管理法》對土地用途管制制度的主
要環(huán)節(jié)作了以下規(guī)定：第一，明確規(guī)定了土地利用總體規(guī)劃的地
位、作用及審批程序。土地利用總體規(guī)劃是土地用途管制的依據(jù)。
第二，明確規(guī)定了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)限。土地利用總
體規(guī)劃將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。根據(jù)土地用途
管制制度的要求，建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃所確定的
用途，并且嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。第三，上收征地審批
權(quán)。第四，鄉(xiāng)村建設(shè)要盡量不占或者少占耕地、節(jié)約使用土地，并
須按照經(jīng)批準(zhǔn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的要求
合理布局，適當(dāng)集中，依法辦理用地手續(xù)的要求。(2)關(guān)于耕地特
殊保護。1998年《土地管理法》突出了保證耕地總量動態(tài)平衡，加
重了各級人民政府保護耕地的責(zé)任。(3)關(guān)于征用土地補償標(biāo)
準(zhǔn)。1988年《土地管理法》對征地補償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得過低，難以執(zhí)行。
為了有利于嚴(yán)格控制征地，維護農(nóng)民利益，1998年《土地管理法》適
當(dāng)提高了最低補償標(biāo)準(zhǔn)。同時，考慮到今后經(jīng)濟的發(fā)展和生活水平
的提高，征地補償可能需要適時有所調(diào)整，規(guī)定國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)
濟發(fā)展水平，可以調(diào)整征用耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)
準(zhǔn)。此外，還強調(diào)征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)
當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。被征地
的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補償費用的收支狀況向本
集體經(jīng)濟組織的成員公布，接受監(jiān)督。禁止侵占、挪用被征收土地
單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用。(4)關(guān)于法律責(zé)任和執(zhí)法監(jiān)
督。實踐中，土地管理部門在查處違法占地行為時，又缺乏有效的
手段和措施，致使違法占地既成事實后難以糾正。1998年《土地管
理法}對1988年《土地管理法》規(guī)定的法律責(zé)任作了充實、修改，加
大了對土地違法行為的處罰力度，并且賦予縣級以上各級人民政府
土地管理部門查處土地違法行為的必要手段和執(zhí)法保障。
2004年3月4日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過
的(憲法修正案》第二十條規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以
依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。2004年8
月立法機關(guān)根據(jù)《憲法修正案》的規(guī)定對《土地管理法》中有關(guān)土
地“征用”的內(nèi)容作了相應(yīng)修改。這次修改，不涉及《土地管理法》
其他內(nèi)容的修改。
學(xué)習(xí)《土地管理法》，除了要掌握《土地管理法》的條文外，還
要注意了解《城市規(guī)劃法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《森林法》、《草
原法)、《農(nóng)業(yè)法》、《漁業(yè)法》等有關(guān)法律的規(guī)定。
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