第一節(jié)現(xiàn)行自然資源基本法律
制度評析及改革
自然資源基本法律制度是一個國家的自然資源法律體系中的基礎(chǔ)性構(gòu)件。綜合考察中國現(xiàn)行的自然資源法律制度及其運行結(jié)果，我們不難發(fā)現(xiàn)這與自然資源法的原則精神和價值追求還有較大的距離和出入。為此，我們必須重樹自然資源法律制度的改革發(fā)展目標，科學(xué)構(gòu)建自然資源的法律制度體系。
一、現(xiàn)行自然資源基本法律制度的綜合評價
自然資源法律制度的作用在于科學(xué)界定自然資源產(chǎn)權(quán)歸屬，正確處理自然資源管理、開發(fā)、利用、保護等環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，為相關(guān)自然資源法律關(guān)系主體的各種活動提供基礎(chǔ)性的行為規(guī)則體系。它一方面旨在確定自然資源主體的權(quán)利與義務(wù)；另一方面又以規(guī)范自然資源主體開發(fā)、利用、保護自然資源和國家對自然資源管理過程中的行為為目標。因而有效的自然資源法律制度將有助于各種自然資源權(quán)益的實現(xiàn)，為人們開發(fā)、利用、保護自然資源帶來秩序和可靠的預(yù)期。那么我國現(xiàn)行的自然資源法律制度是否符合這些要求，能否在合理利用自然資源中起到應(yīng)有的作用?它存在哪些需要改進和不能適應(yīng)形勢要求的地方?在此，我們首先需要對現(xiàn)行自然資源法律制度作以綜合評價。
現(xiàn)行自然資源法律制度體系是由10余部自然資源單行法和相關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章確認和組成的法律制度系統(tǒng)。他們各自的制度對于調(diào)整和規(guī)范本領(lǐng)域自然資源法律關(guān)系起到了重要作用，尤其是各自然資源法中所規(guī)定的自然資源規(guī)劃、保護制度，對于我國自然資源有序、健康發(fā)展提供了良好的法制環(huán)境。但是隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的形成和實施、我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，原有的自然資源法律制度已經(jīng)很難適應(yīng)形勢的需要，難以保證在資源合理利用與保護的基礎(chǔ)上實現(xiàn)資源的價值和經(jīng)濟效益，支撐我國國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。盡管20世紀90年代以來，中國中央立法機關(guān)加快了相關(guān)自然資源法律的創(chuàng)制和修改的步伐，但由于現(xiàn)行的立法模式所決定，自然資源法所固有的問題與缺陷仍在不同程度上廣泛地存在著。 通過對于我國各個自然資源法的分類、比較、分析，我們認為，現(xiàn)行的自然資源法律制度在設(shè)置和運行上仍存在著以下不足：(1)與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的許多自然資源法律制度尚未建立，現(xiàn)有的自然資源法律制度有待創(chuàng)新或賦予新的內(nèi)容。(2)單純依靠各個自然資源單行法創(chuàng)設(shè)的自然資源法律制度難以對各類自然資源開發(fā)、利用、保護中的法律關(guān)系做出全面調(diào)整。尤其是隨著自然資源的范圍和種類不斷發(fā)生變化，這種缺陷表現(xiàn)得將更為突出和明顯，因此，應(yīng)當建立統(tǒng)一的自然資源基本法律制度來引導(dǎo)和規(guī)范不同類型的自然資源關(guān)系，彌補現(xiàn)行自然資源法律制度調(diào)整的“空白區(qū)域”。(3)難以反映自然資源的共同規(guī)律和特征。上述這些都是目前我國自然資源開發(fā)、利用、保護與管理中存在嚴重問題的不合理的制度因素。我們應(yīng)通過建立統(tǒng)一的自然資源基本法律制度來解決和克服自然資源領(lǐng)域內(nèi)存在的自然資源濫采濫伐、資源分割管理、資源浪費等影響我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的嚴重問題。
二、自然資源基本法律制度改革的目標要求
自然資源法是通過立法形式規(guī)范公民、法人、其他組織以及自然資源管理部門等有關(guān)主體在自然資源開發(fā)、利用、保護、管理過程中發(fā)生的社會關(guān)系，實現(xiàn)合理、有效地利用自然資源，進而協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系目的的。其中，自然資源基本法律制度在這一目的實現(xiàn)過程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性調(diào)整和保障作用。因此，構(gòu)建自然資源基本法律制度的目的就是為實現(xiàn)自然資源法的價值目標，即自然資源法的正義宗旨提供基本制度的支撐。具體而言，這就需要我們在進行自然資源基本法律制度的構(gòu)建時，注意滿足和實現(xiàn)以下目標或要求，這也是我們在進行自然資源基本法律制度設(shè)計和安排時的基本評價標準。
(一)自然資源基本法律制度必須充分尊重自然資源依存的客觀規(guī)律，反映自然資源的共性特征
這是自然資源作為一種自然要素的整體存在在法律上對基本法律制度的一種要求和反映，也是自然資源基本法律制度區(qū)別于一般法律制度的重要標志。因為，自然資源的特別法律制度是以尊重和體現(xiàn)不同自然資源種類的個性特征為基礎(chǔ)的。自然資源是一定社會經(jīng)濟技術(shù)條件下，能產(chǎn)生生態(tài)價值或經(jīng)濟效益，以提高人類當前或可預(yù)見未來生存質(zhì)量的自然物質(zhì)和自然能量的總和。不同的自然資源確實有著各自的屬性與特征，滿足著人類生存與發(fā)展的各個層面的不同需要。但從系統(tǒng)的角度，自然資源又是由一系列單元和層面構(gòu)成的一個極其復(fù)雜的多維網(wǎng)絡(luò)體，并按一定規(guī)律在四維空間內(nèi)發(fā)展變化。只有人類把各種自然資源都看成人與自然這個大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，并正確處理這種資源與其它資源子系統(tǒng)之間關(guān)系時，人類才能高效利用這種資源�？梢�，資源系統(tǒng)觀要求我們在進行相應(yīng)的立法實踐時，必須從整體上把握各種資源所共同構(gòu)成的大資源系統(tǒng)，以它為指導(dǎo)，系統(tǒng)地進行自然資源管理與法治建設(shè)。換一個角度說，就是從自然資源的總體上看，從它們與生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)的結(jié)合上看，不同的、形態(tài)各異自然資源又有著共同的特性，反映了整體存在的規(guī)律性，構(gòu)成了自然資源基本法律制度依存的客觀基礎(chǔ)。其中，自然資源的整體性特征構(gòu)成了自然資源基本法律制度依存的根本；自然資源的有效性為確立自然資源價值觀，實行資源有償使用制度提供了客觀依據(jù)；自然資源的稀缺性為社會以法律手段保障自然資源的永續(xù)利用提供了基本動因；自然資源的多宜性為自然資源綜合利用法律制度的創(chuàng)建提供了依據(jù)，也為資源管理主體的多頭疊置創(chuàng)造了條件；自然資源的地域性要求在自然資源立法中，既要因地制宜，又要地區(qū)公平協(xié)調(diào)，資源優(yōu)勢互補；自然資源的國際共同性為自然資源的開發(fā)、利用、保護、管理等方面的國際合作和國際法律規(guī)制奠定了客觀基礎(chǔ)。
(二)自然資源基本法律制度必須充分尊重社會經(jīng)濟運行規(guī)律，反映自然資源的社會經(jīng)濟屬性
這是自然資源在作為一種自然要素的同時，又作為一種社會經(jīng)濟要素參與社會經(jīng)濟運行過程，特別是自然資源作為物質(zhì)生產(chǎn)要素參與經(jīng)濟運動過程時，對基本法律制度提出的客觀要求。具體到法律上，自然資源基本法律制度的設(shè)計和運行必須確保自然資源的有償使用，優(yōu)化配置，實現(xiàn)自然資源的資產(chǎn)化管理。在傳統(tǒng)體制下，我國形成了以行政手段進行自然資源管理的模式，實行的是對自然資源無償占有、無償開發(fā)利用的制度，形成了“資源低價或無價”的局面。這一模式在當時條件下發(fā)揮了一定的作用，但忽視自然資源的社會經(jīng)濟屬性，特別是其稀缺性和價值性，所帶來的必然是自然資源的過度開采、濫用和浪費等嚴重的不經(jīng)濟后果。要避免和防止此類現(xiàn)象的再度發(fā)生，以保證現(xiàn)有自然資源支撐我國國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展，實行自然資源產(chǎn)權(quán)管理、有償使用以及資源產(chǎn)業(yè)化是一條根本出路。我國自然資源法律應(yīng)當為保障這一目標的實現(xiàn)創(chuàng)造良好的法律制度環(huán)境，自然資源基本法律制度也應(yīng)將其作為一項基本任務(wù)加以體現(xiàn)和保障實施。這就意味著自然資源基本法律制度必須注重對自然資源的保護，實現(xiàn)自然資源生態(tài)效益與社會效益、經(jīng)濟效益的最佳結(jié)合。自然資源既是人類賴以生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，又是生態(tài)系統(tǒng)不可或缺的組成部分，因而人們在開發(fā)利用自然資源的同時，還必須采取必要的措施，合理地保護自然資源，以維持整個生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)與平衡。唯有如此，才能使自然資源持續(xù)的維系人類的生產(chǎn)和生活，成為人類生生不息的物質(zhì)源泉。因此，在構(gòu)建我國自然資源基本法律制度必須充分考慮自然資源的生態(tài)效益，將開發(fā)利用與保護自然資源結(jié)合起來。
(三)自然資源基本法律制度必須充分尊重法的基本運行規(guī)律，反映自然資源法的法律屬性
盡管自然資源法的產(chǎn)生和存在根源于自然資源和社會經(jīng)濟生活的客觀要求，但是自然資源法并不混同于它的規(guī)制對象和依存機制，仍然保留著自然資源法作為一種法律現(xiàn)象所固有的獨特性質(zhì)和特點。自然資源基本法律制度作為自然資源法的基本構(gòu)成部分，當然也有著自身的運行規(guī)律和要求，即基本法律制度的制定、執(zhí)行、適用、遵守、監(jiān)督及保障機制的系統(tǒng)性。這就意味著自然資源基本法律制度的構(gòu)建不是憑空的，主觀臆想的，它需要得到法律的明確確認或者至少是全面體現(xiàn)，離不開相關(guān)制度的支持和相應(yīng)機構(gòu)的實施；它既需要所有法律關(guān)系主體的自覺遵守，還需要特殊情況之下國家強有力的保障；它既需要保持法律文化的國別差異，更需要適應(yīng)自然資源法在國際交流與合作時的公共趨同性。這就要求在進行自然資源基本法律制度的建構(gòu)與安排時，必須注意正確處理它與一般和特別自然資源法律制度之間的關(guān)系、基本法律的制定與其社會承受和遵守、國內(nèi)的實施與國際義務(wù)的負擔等多方面的關(guān)系。
三、自然資源基本法律制度改革的現(xiàn)實基礎(chǔ)
目的的確定只是為我們構(gòu)建自然資源基本法律制度指明了方向。但是一定法律制度的制定和實施尚需相應(yīng)文化理論基礎(chǔ)和社會經(jīng)濟條件的滿足。否則，必將是空中樓閣，缺乏實施的條件和可能。但這并不否認基本法律制度的設(shè)計和安排可以保持一定的超前性。
(一)可持續(xù)發(fā)展理論是建構(gòu)自然資源基本法律制度的思想基礎(chǔ)
正如前文所述，可持續(xù)發(fā)展思想涉及資源、環(huán)境、技術(shù)、市場、政策和法律等諸多方面，但從總體和長遠來看，只有資源和環(huán)境才是決定生態(tài)、經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的主要因素，而其中又以資源之利用為中心問題。在資源利用的過程中，按照資源的更新性及利用的重復(fù)性，可以將自然資源區(qū)分為兩大類：可再生資源和不可再生資源。對于這兩種自然資源，可持續(xù)發(fā)展思想的內(nèi)涵是不同的，其持續(xù)利用的途徑也是有所區(qū)別的，因此，在構(gòu)建自然資源基本法律制度時，必須將上述可持續(xù)發(fā)展思想考慮進去，體現(xiàn)在自然資源基本法律制度之中。
(二)市場經(jīng)濟體制的逐步建立和發(fā)展為構(gòu)建自然資源基本法律制度奠定了經(jīng)濟體制基礎(chǔ)
適應(yīng)市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，包括自然資源管理和自然資源法律在內(nèi)的政治上層建筑都在做出調(diào)整與變化。要想使自然資源法律真正體現(xiàn)市場經(jīng)濟規(guī)律，更有力的保障我國自然資源開發(fā)、利用、保護和管理活動的有序進行，就離不開自然資源基本法律制度的構(gòu)建與創(chuàng)新。只有建立起包括自然資源權(quán)屬、流轉(zhuǎn)、宏觀調(diào)控在內(nèi)的符合市場經(jīng)濟體制運行機制要求的自然資源基本法律制度，才能實現(xiàn)自然資源的最佳效益和永續(xù)利用。
(三)國家對于自然資源問題和法律的高度重視是構(gòu)建自然資源基本法律制度的政策基礎(chǔ)
由于中國的特殊國情所決定，由于國家在社會經(jīng)濟生活中的極為重要的地位所決定，包括自然資源基本法律制度的構(gòu)建在內(nèi)的所有體制改革和制度建設(shè)，都離不開政策的強有力的推動和支持。黨中央在多次大會的報告中明確指出，我國是人口眾多、資源相對不足的國家，在現(xiàn)代化建設(shè)中必須實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，正確處理經(jīng)濟發(fā)展同人口、資源、環(huán)境的關(guān)系。資源開發(fā)和節(jié)約并舉，把節(jié)約放在首位，提高資源利用效率。統(tǒng)籌規(guī)劃國土資源開發(fā)與整治，嚴格執(zhí)行土地、水、森林、礦產(chǎn)、海洋等資源管理和保護的法律，實施資源有償使用制度。這些概括和結(jié)論既客觀分析了我國目前面臨的自然資源形勢，又明確指出了我國今后自然資源工作的重點和方向。我國的自然資源立法活動也必須要圍繞這一綱領(lǐng)性文件來進行，通過構(gòu)建有效的自然資源基本法律制度體系來貫徹其中有關(guān)自然資源可持續(xù)利用方面的精神。
四、自然資源基本法律制度的體系結(jié)構(gòu)
自然資源法的基本法律制度是對于自然資源整體性和系統(tǒng)性的確認和體現(xiàn)。但是，不同種類的自然資源關(guān)系的法律調(diào)整機制的差異，決定了自然資源基本法律制度在性質(zhì)和結(jié)構(gòu)上的不同。從總體上來講，我們可以把自然資源基本法律制度劃分成兩大運行體系，在不同的基本法律制度體系內(nèi)部有著不同的制度結(jié)構(gòu)安排。其中，一類是建立在自然資源的自然屬性基礎(chǔ)上的圍繞自然資源的開發(fā)、利用、保護、節(jié)約等內(nèi)容而形成的基本法律制度體系；另一類則是建立在自然資源的社會經(jīng)濟屬性基礎(chǔ)上的圍繞自然資源的優(yōu)化配置而形成的基本法律制度體系。兩類不同的基本法律制度體系分別蘊含著不同的法律制度內(nèi)容，遵循著不同的制度運行機制，發(fā)揮著不同的法律調(diào)整功能。這里我們還須注意的是，在上述兩類基本法律制度之外，還存在著一類保障兩種法律調(diào)整機制得以實際發(fā)揮作用的基礎(chǔ)性自然資源法律制度。它是任何一部自然資源法律都不可缺少的基本制度內(nèi)容，它的基本功能就是為自然資源關(guān)系的法律調(diào)整提供基礎(chǔ)性的制度支撐。有關(guān)不同制度體系的具體內(nèi)容，我們將在本章和下一章做出詳細的理論分析與闡釋。